丁丁《中国改革》2010年第一期的文章 《新世纪周刊》2月1日记者报道 及吴敬琏文章“转向长期”
最严重的威胁
本文来源于《中国改革》　2010年第1、2期 出版日期日
&公共领域-官僚政治&与&劳动-资本&两个平衡机制至关重要
汪丁丁 北京大学教授、财新传媒学术顾问
　　现代类型的社会权威结构可划分为两类&&卡里奇玛的（charismatic）与官僚化的。前者特指具有超凡人格魅力的领袖与追随他的大众之间的关系，后者则远比前者更普遍和持久。随着卡里奇玛人物的消失，或迟或早，权威结构将从维系于个人的转变为维系于科层制度的，并总是倾向于官僚化。
　　考察中国历史，唐初至清末，是政治官僚化程度不断增加的过程。这是&官僚政治&，也是文牍主义的个人努力最小化的科层官吏的社会治理（韦伯）。
　　长期而言，社会治理的官僚化倾向是对社会创造性最严重的威胁。历史考察表明，导致中央集权社会瓦解的直接原因，无一例外地是&财政枯竭&。因为官僚化扼杀了创造力，从而使政府收入的源泉枯竭。从理论层面分析，官吏们追求的不是公众福利最大化而是个人努力最小化，于是公众福利的改善只能借助于引入越来越多从而越来越繁复的文牍（立法和公共政策）。文牍为官吏设置了既定目标，也因此才可能有官吏个人努力的&最小化&。文牍主义是个体创造性的天敌。
　　晚近发表的演化理论研究表明，假如存在&独立探索&与&模仿成功&这两种策略，则当群体内越来越多的个体模仿周围的成功者时，长期而言，由于生存环境的不确定性，群体必定消亡。哈耶克曾指出，一个&伟大社会&，它的基本特征是鼓励一切个体在一切可能方向上探索（而不是模仿），于是最大限度地降低了灭种的风险。
　　政治的官僚化如果与资本势力相结合，就愈加腐败，从而成为社会的死症。目前，中国社会的转型期，为缓解和治疗这一死症，我们急迫地需要建立下列两方面的平衡机制：
　　在本质性地伴随着现代市场经济的&劳动-资本&关系中，我们懂得，&劳动&的利益诉求与政治表达，不可能长期缺失。尤其在老龄化吞噬&人口红利&的经济发展阶段，劳动在国民生产中应得的份额迅速增加。政治，如列宁所说，是经济的集中体现。中国未来几十年的政治生活，必须体现劳动者从&自在&到&自为&的转变。也就是说，必须确立足以使&劳动&这一要素能够与&资本&这一要素以合法形式抗衡的政治机制。否则，劳动的实得份额就会严重地低于它应得的份额，从而导致劳动要素在长期内被浪费（低效率的资源配置），甚至导致人口老龄化之后的劳动资源的耗竭&&在晚近发表的文献中被称为&人口崩溃&。
　　（2）在本质性地伴随着现代市场经济的&个人&社会&关系中，如前述，为防止社会动荡，个人的心性诉求不可能长期被社会权威结构忽略。由于，我们懂得，后者在中国未来几十年将主要以&官僚政治&的方式存在，于是，我们知道，前者在未来将主要以&公共事件&的方式冲击我们的社会，如已发生的&孙志刚事件&&吉林石化污染事件&。个人情感、家庭关系、社群问题，许多诸如此类的事件，伴随着物质生活，在社会的稳态时期原本不是公共事件，在转型期的中国却屡屡引发公众关注。归根结底，是因为个人权利与官僚政治间的冲突，因缺乏平衡机制而获得了普遍性。换句话说，西方正常市场社会普遍已经确立的基于新闻自由的公共领域，在我们这里不应长期缺失。这就意味着，新闻就应成为&公共的喉舌&。一个社会不可能长期发展并且无视公共领域抗衡官僚政治的诉求。在这样一个公共领域的氛围内，理想地，每一个人，不再受任何利益群体及其党派的支配，从而可充分地追求心性自由，并由此开发自己的创造潜力。辅以合适的权威结构，因个体心性自由而激发的创造性，在物的维度表现为&技术进步&，不仅意味着经济的长期发展，而且意味着资源与环境问题的最终解决。
　　最后，有必要指出：&公共领域-官僚政治&抗衡机制的确立，与&劳动-资本&抗衡机制的确立，很可能是同一演化阶段之内两件相辅相成的事情。中国必须避免出现无力抗衡官僚政治与资本势力的局面。
&最严重的威胁&的评论
shanzhashanzha 日 09:49:45
王元化先生在90年代的文章中就流露对汪丁丁的欣赏，目前来看，汪先生还算没有辜负这位作古老人的欣赏。
跑步追汽车 日 15:53:10
华盛顿在战争结束以后解散了军队，将全力交给了人民；蒋经国在台湾执政以后建立了台湾的民主，其实我们伟大的共产党早在&七大&以前就提出过建立民主联合政府、实现人民自由的政治理想，但今天来看，路还很长。
网友 日 15:43:56
北大人历史都不错。
ly812 日 17:05:48
我倒觉得这不是集权体制独有的。殊途同归，美国似乎也有这种趋势出现
我们和美国不在一个发展水平上，这个要搞清楚，美国通过这次危机整个社会的政治经济要再上一个层次了。慢慢接近东欧社会主义国家模型。此乃发展的必然趋势。而我们在哪个阶段呢？
nuonuo 日 16:42:05
寡头和民主,斯巴达和雅典.真的没办法说那个是错的,中国历代政治得失您可以再去细读一下.历史不外乎重复.中国现在有三种人,官僚 有钱人 穷人。
网友 日 15:46:43
这这都依赖于民众的不断觉醒和参与推动。
Adam Gong 日 10:17:06
经济学家的视角，总是在于博弈与均衡。所以，他们的任务就是找到新的可能的均衡，并且论证它。
将军红 日 14:50:49
光绪帝宁可舍去皇权也要改革，蒋经国更是俯下身子为台湾开放言禁报禁，组党自由，为台湾引进民主。改革，除了列宁推崇的暴力式革命之外，只有寄望于当政者可以放权，即要牺牲自己的利益，换取民族的进步和国家的发展。
身无半亩 日 13:54:55
汪丁丁先生文章越来越深刻。
paravti 日 12:56:55
我倒觉得这不是集权体制独有的。殊途同归，美国似乎也有这种趋势出现。
扬戈 日 11:42:25
文章易写，事情难做。中国的问题，大家都知道一二，关键是如何解决？利益集团们可不会像我们这样思考问题。
hli3 日 09:31:05
看完此文，方晓得北大还是有真教授的。
小桥 日 02:07:17
强有力的法治保障机制乃是构建&公共领域-官僚政治&、&劳动-资本&抗衡机制的枢纽。独立的司法制度，使得公共领域与官僚政治的博弈能够获得理性展开和规则协商、界定的空间和制度保障。也能使劳动者获得对抗资本的合法性渠道和渊源。同样，新闻要成为&公共的喉舌&也离不开刚性法律的保障。现行的柔性、隐形控制手段必须得以法律的钳制和规范。实际上，司法改革乃是政治体制改革相对冲击力较小的改革路径。司法程序的正义和法院审理的说理性要求，使得改革更容易在理性的逻辑层面得到张扬。正如Alexander M. Bickel所说的，法院乃是最不危险的机构（th least dangerous branch)。但是当法院缺乏应有的独立，却会堕落成为&专政&和&权贵&的工具，并以此打压&公共领域& 和&劳动&者。构建&公共领域-官僚政治&、&劳动-资本&抗衡机制也就难以真正建立！
hawkings 日 20:08:16
在这个领域是&知易行难&。
蓝色鲶鱼 日 10:15:38
大力呼吁一下：依此两大抗衡机制，那么就不应该说&权贵资本主义&，因为&贵&字尚有欧洲贵族的高尚意味在内，而应该说&官僚资本主义&，这是不是似曾相识，原来这本是自满清政府结束以来，一直都存在的话题。
pangduo 日 22:38:20
既然呼吁：&公共领域-官僚政治&抗衡机制的确立，与&劳动-资本&抗衡机制的确立&。那么汪就承认这两种机制在现实中是缺失的，抑或官僚政治媾和资本势利是一体两面的权贵寡头资本主义的怪胎。
蓝色鲶鱼 日 15:31:02
丁丁的分析一如既往的精辟，不知道这算不算对&中国问题&理解的新的扩展，有此学术顾问，夫复何求。
自由天地 日 13:55:33
这是学术性的前瞻分析，和现实中某些群体的追求是南辕北辙。
转贴《财新网》转发的《新世纪周刊》2月1日文章：各地政府筹建8000余个融资平台，总债务5万多亿元，近90%依赖银行贷款，是地方收入2倍有余，主要靠土地收入支撑，风险不容忽视。
记者 方会磊 张曼 于宁 张宇哲
　　一年经济刺激计划之后，地方融资平台在全国已成燎原之势，&造壳&举债，规模空前。繁荣之下，风险暗涌的现实，已令决策层不安。
　　&最大的问题是不知道地方债务规模究竟有多大，缺乏渠道提供实时的统计，恐怕规模还在不断膨胀中。&一位金融界高层人士表示。
　　2010年伊始，决策层已将清理、整顿、规范地方融资平台纳入议事议程。正征求各界意见的国务院《政府工作报告》称，将&更好地发挥财政政策在扩大内需中的作用，尽快制定规范地方融资平台的措施，防范潜在财政风险&。
　　从2009年下半年开始，央行、发改委、银监会、审计署、国务院发展研究中心等部委多线深入，摸底地方政府&造壳&借贷和发债的风险，促使各省着手调查各级融资平台的规模、来源和用途。
　　接近决策层的多位人士透露，一份由财政部牵头拟定的地方融资平台规范，正交由相关部委征求意见。该规范立足承认现实、平稳过渡，对当期项目分类为公益类项目和经营性项目，公益性项目资金来源由财政资金置换。
　　&关键是怎么认定公益性项目。&上述接近决策层的人士认为。
　　尽管融资平台风险偏高已成共识，但如何调整应对，各界却有不同看法。&如果不允许城投为公益性项目融资，是一种体制倒退。&一位相关部委官员即直言，中国处于城市化高速成长期，许多基础设施项目将依赖地方投资，采取由城投公司融资建设运营的模式，比政府投资、政府建、政府管，更有效率。
　　在上述官员看来，仅仅限制城投企业融资仅是治标之策，关键是要将相应的债务规模纳入政府债务管理范畴，弥补过去的监管空缺。
　　尽管决策当局就如何规范地方融资平台尚未形成最后的共识，2009年地方政府的融资狂欢在2010年将很难持续。
　　种种迹象显示，2009年地方融资平台的最终风险集中于银行系统。来自央行和银监会的调研数据显示，截至2009年9月底，地方融资平台的债务规模5万多亿元，90%的项目融资依赖银行贷款。地方融资平台的贷款已占政府收入的240%。
　　&一旦多个项目出现资金困难，轻则项目烂尾，重则容易引发信贷风险、财政风险的传染扩散。&一位监管当局人士直言。对此，财政部办法称&在建项目资金来源维持现状，新开工项目一律按照此新规执行&。
　　目前，中央财经部委已严控新建项目的审批。银行信贷方面，在1月前两周信贷创下1.1万亿元天量后，央行1月18日开会划定硬线，新老项目占比国有商业银行为二八开，股份制银行三七开。
　　1月26日，银监会通知各大银行，除重点项目的续建工程、&三农&、中小企业贷款，新开工项目的信贷暂停。
瞬间的膨胀
　　地方融资平台有多少家，负债规模有多大，中央各财经部委殷殷关切却心中没底
　　&2009年一季度，银监会就着手要求对地方融资平台进行摸底调研。&一位监管当局人士如是说。此后，央行、发改委、财政部等多部委陆续通过各自垂直管理条线，调研地方融资平台，希望勾勒清晰图景。
　　2009年7月，相关汇总数据和调研报告摆到了各家财经部委负责人的办公桌上。初步统计显示，截至当年5月末，当时全国有3800多家政府融资平台，其中70%以上为县区级平台公司。这些政府融资平台负债总额，由2008年初的1.7万亿元，不到一年半的时间，上涨到5.26万亿元。而其中85%来源于银行贷款。
　　这还不是事实的全貌。由于数据采纳和整理存在滞后性，截至2009年6月末的统计结果呈现之时，更令人大吃一惊。
　　来自银监会的统计数据显示，到这年的6月末，全国各省、区、直辖市合计设立8221家平台公司，其中县级平台高达4907家。
　　此时，银行对地方政府融资平台授信总额已经高达8.8万亿元，贷款余额已超过5.56万亿元，与中央政府国债余额相当。全国有13个省的融资平台贷款余额超过该省财政总收入，更有甚者高出2倍以上。
　　&谁能说清楚呢？&一位央行系统的调研人士有些无奈，&都是我们下去调研，各地才开始统计数字。&
　　一位地方政府人士表示，目前对融资平台尚无明晰的界定，有的特指各级国资委下属的平台，有的统计包括主做政府项目的公司，此外各地尤其是县区级还在不断筹建融资平台，所以统计出来的数量相差很大。譬如北京市，小口径融资平台数目约为三四十家，而大口径统计的数目有一百多家。
　　地方政府肩负保增长重任，但巧妇亦难为无米之炊。当前分税制下，地方财政资金不足，支出和收入严重不匹配，财政收入尚且大量依赖中央转移支付，地方政府发债又此路不通，形格势禁之下，通过地方融资平台向银行借贷进而投向各种名目建设，渐成终南捷径。
　　所谓融资平台，是指地方政府发起设立，通过划拨土地、股权、规费、国债等资产，迅速包装出一个资产和现金流均可达融资标准的公司，必要时再辅之以财政补贴作为还款承诺，以实现承接各路资金的目的，进而将资金运用于市政建设、公用事业等肥瘠不一的项目。
　　2008年底，中央政府实施经济刺激计划后，上项目、批项目、融资，就成了一部快速运转的传送带。2009年初，央行和银监会联合下发的&保增长&文件中，明确表示银行可向各类平台公司提供信贷，支持经济增长。
　　&很多平台公司，也就是在半年之前草草建立，有的可能只是走了一个行政审批手续。你说能有多少资产，经营能力如何呢？&一位地方商业银行人士说，关键是政府背景。
　　融资平台雏形始于1998年的财政刺激计划，当时为解决地方政府土地储备中心的资金问题而设立，将不能贷款的事业单位转成了公司制。
　　此后伴随城镇化进程，国家开发银行开创了以其长期大额贷款，支持城市基础设施的投融资模式，即用土地收益、其他收益及财政资金作为偿贷保证，形成一个投融资体系。在国家开发银行提供软贷款充当地方融资平台资本金的推动下，重庆仿照上海并更加以发挥的国有投资模式最为知名。
　　从2002年底起，重庆市政府通过国债、规费、土地、存量资产注入及税收返还等方式，在短短一年内，组建了重庆地产集团、水务集团等八大国有投资公司，在随后的几年里，这八大集团在重庆经济中长袖善舞、迅速改变重庆的城市面貌。2009年重庆成为中国高负债保增长的排头兵，前十个月重庆GDP同比增长13.7%，前九个月的贷款余额8583亿元，同比增长49.5%，增速连续九个月居全国第一。
　　再以天津为例，根据官方的统计数据，截至2009年7月底，共有市区两级各类投融资平台141家，银行贷款余额约3100亿元。而天津滨海新区当年获得的授信额度高达1.5万亿元，全年实际贷款约3500亿元，占到天津的六成。
　　在地方融资平台建设大跃进的2009年，各地政府八仙过海。比如河北省政府下发文件，要求各地迅速建立起各类各级地方融资平台；四川省倡导向东部发达省份学习，请来券商投行人士，辅导各地市政府如何短期内搭建起融资平台。
　　在日常的行政管理中，地方融资平台往往归口不同政府部门。交通投资平台隶属于交通部门；市政基建平台归属于国资管理部门；土地储备类的平台公司又可能是国土部门管理。
　　&照理应是&谁的孩子谁抱走&，但吃饭时有人，埋单时却个个溜之大吉。&一位审计署地方特派办人士说。
　　&可怕的是，中央并不清楚地方融资平台到底有多少，风险有多大，是否构成系统性风险。&一位金融界高层人士表示，目前对地方融资平台的统计口径很不一样，实际处于失控状态。
　　不过也有声音认为，融资平台的出现，有着一定的客观合理性。在地方财权、事权不对等又无从发债的情势下，一些发达地区通过融资平台开动基础设施，大大改善了商业环境，带动项目周边土地增值，给地方经济和政府收入带来了增长空间。
　　&当我们分析地方投融资平台所带来的融资风险时，必须动态地看待其投融资行为所产生的各类收益，将收益增长潜力与政府性负债综合加以考虑，避免将地方投融资平台的融资风险不合理放大的倾向和做法。&发改委财金司司长徐林就曾撰文强调，要正视融资平台，不宜矫枉过正，&使地方投融资平台正常运营的资金链断裂，导致潜在风险的显性化。&
城投债之年
　　2009年，地方融资平台大举涌进债市
　　2009年上半年，各省市发改委发现，以往进不了市场门的城投债，接连获批。
　　一些券商和评级公司，迅速看到了城投债的市场机会。他们夹着公文包，带着合同，从一个城市飞到另一个城市。彼时股市低迷缺乏新股承销机会，新兴的城投债市场无疑不能错过。
　　&地方政府分管副市长、财政局长，如果可以，再加上一个土地管理局的局长，就够了。&一位券商投行部人士说，一桌饭可能就会敲定一项发债计划，&只要他们提供迅速的行政审批，所有的事情我们都可以做好。&
　　国家发改委财金司统计显示，截至日，企业债发行88只，融资1447.25亿元；其中典型的城投债有46只（剔除了省投资公司），融资605.1亿元，分别占只数、已发行总规模的52.25％、41.81％。而2008年全年，仅发行了19只城投债，募集资金331亿元。
　　不过，城投债发行的春天并不长。2009年的5月6日，第一家城投债丑闻被媒体踢爆。债市一级托管人中央国债登记结算有限公司表示，暂停湖南岳阳市城市建设投资有限公司（下称岳成建）发行的&09岳城建债&（代码098071）估值。原因是投资者质疑岳城建资产结构的真实性和稳定性，称其可能并未实质持有或控制发债文件中公布的两家重要子公司，由此对岳城建收入来源等财务数据产生质疑。
　　5月7日，岳城建迅速做出反应，回应投资者，此事最终不了了之。但一石激起千层浪，引发外界对城投债的诸多质疑。
　　一位银行间债市交易员直言，融资平台的资产都是国资，走的是政府内部审批程序，&包括岳城建在内的很多城投债都经不起细查。&
　　此后，城投债发行境况开始转而向下。
　　2009年下半年开始，市场广为流传的消息称，发改委将只允许一个城市只能有一个平台发债，每次发行不能超过20亿元，大部分都在5亿到10多亿元之间，每年只能发行一次；主体信用评级不低于AA-等。
　　&这将大大收紧城投债发行，而且城投债还本付息都可能要纳入政府预算。&一位负责城投债承销发行的券商告诉本刊记者。
　　城投债发行量随之应声而降，下半年累计发债融资370亿元，只是上半年的六成多。不过，2009年下半年城投平台发行了中票600亿元，短券约300亿元。2009年全年，地方融资平台在债市融资规模还是高于当年财政部代发的2000亿元地方政府债券。
　　虽然市场预想中的严厉收紧城投债的靴子始终没有落下，但城投债市场已趋疲软，稍有动静便风声鹤唳。
　　2009年10月，国家发改委财金司司长徐林在公开场合转述央行的统计数据，指出地方政府负债超５万亿元。这随即引起市场恐慌，抬高了城投债发行利率。当月发行的十年期咸阳城投债发行利率即达7.56%，远高于同期5.7%的贷款利率。而在此前发行的城投债票面利率普遍较低，最高发行利率为5%，绝大多数都在4%至5%之间。
　　随后安庆市城市建设投资发展（集团）有限公司（下称安庆城投）付息延迟事件，也导致城投债市场虚惊一场。
　　日是安庆城投8亿元公司债&07宜城投债&第二次付息首日。当晚，债券托管结算机构中央国债登记结算有限责任公司公告称未收到利息款资金。与此同时，安庆城投刚刚发行完一笔12亿元的7年期&09宜城投债&。付息延迟，使市场担忧安庆城投是否出现流动性问题，意在借新换旧。
　　据安庆城投的贷款行人士表示，安庆城投账户上资金充裕，近一两年都没有资金短缺问题，付息延迟只是意外。
　　更多的人将安庆城投付息延迟风波看成是未来城投债风险到来的预演。有债市交易人士表示，现在很多机构投资者都意识到城投债的风险较大，现在买新城投债的多为城商行、农信社、基金公司等机构，&要的就是高票息。&
　　日，安徽巢湖城投公司发债12亿元，此后北京朝阳区、顺义区等国有资产经营中心亦发行25亿元债券。城投债发行虽未停止，但和2009年比，发行的速度和数量都明显减少。&目前排队等待审批的城投债有近200只，已经超过了2009年全年的发行数。&一位券商投行人士透露。
　　城投债的起伏，从另一个侧面也显示了市场的有效性。毕竟较之银行信贷，债券发行要远为市场化，信息也相对透明。事实上，目前债市融资仅占地方融资平台债务规模的3%，相形之下，银行信贷更有理由让人担忧。
　　&很多地方政府在还没有搞清楚地方融资平台概念时，就已经想着把手伸进银行的口袋&
　　一份银监会的调查显示，2009年以来，融资平台贷款约占同期各项贷款余额的14%；部分银行分支机构投向政府融资平台的贷款占其各项贷款的比重高达40%，而审批通过的授信额度更大，有的甚至已超过当前各项贷款的总和。
　　融资平台中能有现金流还款来源的，一般少之又少。于是乎，土地注资、股权划拨等成为政府&造壳&的惯用手段。但问题是，资本金从何而来？
　　&最后还是找银行。&一位监管当局人士直言，银行贷款不能直接用作资本金，但是地方政府手中无钱，&等米下锅&， &很多地方政府在还没有搞清楚地方融资平台概念时，就已经想着把手伸进银行的口袋。&
　　2008年底，为配合经济刺激政策，各大部委都竞相出台政策降低项目资本金的要求。银监会规定，商业银行可向经发改委立项、政府批准的合规项目提供资本金搭桥贷款；央行允许少数省市可以发行中期票据来补充项目资本金；发改委当时也准备将开展项目收益债券试点，同时还在修改资本金贷款相关办法。这些举措为银行全面走向与地方政府合作，打开了最后一道大门。甚至为了发放贷款，银行争相发放理财产品给信托贷款，为政府项目填充资本金。
　　商业银行何以如此不&审慎&？理由只有一个：政府不会破产。
　　在经济下行期，投资充满风险，政府背书则等于增信。&不能说商业银行把贷款给大国企、地方融资平台，不是理性行为。&一位商业银行高层人士表示。更有前例可寻的是，2002年时还是政策性银行身份的国家开发银行为支持地方建设，首创&软贷款&可做资本金的机制，开创了城市基础设施建设融资模式。随后而来连续几年的经济高速增长，使得开行当时的投资既无风险，还获得高收益，并凭此获得了和地方政府交换信息乃至获得当地大项目的优先权。
　　风水轮流转。引人关注的是，此轮地方融资热，商业银行取代国家开发银行，成为主角。
　　&2009年考虑到融资平台的负债率过高的风险，开行主动退出了一些城建类贷款。&开行信贷部有关人士称。&开行的市场份额的确在下降。&一位监管人士表示。譬如天津城投下属的天津公路发展公司的相关项目，就是工行68亿元贷款置换了开行40亿元贷款。
　　来自国开行2009年中的调研数据显示，国开行累计给1900多家融资平台提供了贷款支持，在开行的内部评级中，省级和地市级平台贷款最多，五成以上融资平台都靠财政支持还款。
　　据银监会人士介绍，数量最多、风险最大的应属县级融资平台，截至2009年6月，县级融资平台贷款1.44万亿元，占融资平台贷款总额的四分之一。据开行2008年测算，当时区县级的负债率已达200%－250%。
　　据开行某直辖市分行人士透露，该行2008年曾对该市区县平台逐一做调研报告，包括制度建设、贷款发放、评审风控各环节，一旦超过预警指标就不发放贷款。但到了2009年，商业银行蜂拥而入，没有严格的评价方法，不做尽职调查，就向其区县融资平台放贷。
　　&比如，我们给一个中等区县放贷3亿-5亿元，其他商业银行能授信20亿元，贷款上的也很多。而且商业银行的资金没有严格按照资金用途监管，倒比开行更有竞争优势。&一位开行人士表示。
　　&开行的资金是借长贷长，而商业银行是短借长贷。&中国社会科学院副院长李扬认为。
　　一位大型商业银行人士表示，为了争抢客户扩大贷款规模，银行一是竞相降低利率，贷款利率最多可下浮16%、20%，这比城投债的公开发行利率还要低，甚至还设置上封顶下浮动的贷款利率来锁定企业融资成本；二是抢时间，如中行开辟绿色通道，对一些政府承诺函没有到、没有抵押品、房地产证不全的贷款，跳过风险部门，先放贷再补办。
　　不过，与政府打交道，银行并不占上风。
　　风险之一是地方政府常规性债务挤占建设性资金。据某省审计局调查，当地融资平台90%的负债来自银行，其中70%以上是来自抵押土地的贷款，偿债资金主要来自土地出让金、房地产开发收入和财政收入。地方融资平台所筹集的资金近60%用于基建支出，而20%以上融资资金用于&财政发工资&。
　　&这种地方平台金融风险的财政化，会进一步导致地方政府挪用信贷资金的风险。&当地金融界资深人士称。再如该市公共交通总公司2009年年初向当地城商行分行申请2000万元贷款，约定用途为购车。贷款资金到账后，借款人向其母公司某市城建国有资产控股(集团)有限责任公司转账近千万元。
　　一些地方的融资平台还利用一个项目向多家银行融资，套取信贷资金。如江苏某市的一个园林环境整治建设项目，计划总投资约8亿元，其中近3亿元应自筹。但该公司2009年上半年在向当地城商行分行申请到5亿元项目贷款的同时，又以同一项目向当地另一股份制银行分支机构申请到2亿元流动资金贷款，项目资本金有名无实。
　　鉴于此，银监会已经发布监管要求，强调银行不得与地方政府签署无特定项目的大额授信合作协议，对出资不实、治理架构、内部控制、风险管理、资金管理运用制度不健全的融资平台，要严格限制贷款，并立即协商风险防范的措施。
　　2009年年中，一份由中国人民银行和银监会联合下发各个省、直辖市、自治区的办公厅。在这份文件中，央行和银监会针对每个省市给出了各类地方政府融资平台贷款的余额和增长，并希望地方政府关注其中风险，确保金融机构稳健运行。
　　&文件措词恳切，不乏焦虑。&一位央行大区行人士告诉本刊记者，银监会还要求效果反馈的回函，&我们省的银监局就催了好几次。&
财政几多愁
　　信贷财政化，而财政却又被融资平台绑架，难堪重负
　　来自央行金融市场处的最新估计，2009年末地方政府的显性和隐性债务余额高达7万亿元。
　　然而，根据2009年初的中央财政预算报告，地方财政收入只有5.9万亿元，其中包括中央对地方的转移支付收入2.89万亿元，而地方财政支出在6.13万亿元，赤字部分由中央代发2000亿元国债来弥补。
　　地方政府的还款能力第一要靠项目本身创造的现金流，第二依赖土地转让的收入，第三指望经济持续高速增长，最终能够消化债务压力。而这三条，无不充满不确定性。
　　&地方融资平台70%以上的项目是没有收益的。&一位大型商业银行人士表示。
　　央行金融市场处分析认为，从2012年开始地方政府的偿债率将超过15%。一旦房地产市场发生逆转，地方债务危机就将到来。
　　因此高杠杆、低收益的政府融资平台，未来只有两种选择：债务滚雪球借新还旧，以及依赖地方财政输血。
　　问题在于，财政收入何以出现跳跃性增长？
　　一般而言，国际上地方政府债务率的警戒线，即年末政府债务余额与当年可支配财政收入之比，为100%。但当前，据审计署对地方政府负债的抽查显示，部分地方政府债务总额已经是当年一般预算收入的2到5倍，同时整体债务规模增速快于地方财力增速。即便是财政实力较好的江苏省，去年政府性债务总额增速约为当年一般预算收入增长的2倍。
　　譬如重庆北碚区2008年债务余额45.21亿元，是财政可支配财力的4.5倍。北碚区政府的八大融资平台债务约36亿元，举债资金大量用于基础设施建设。其中重庆缙云资产经营公司2008年末债务余额15.87亿元，其中2008年新增债务用于城市公益性建设项目资金7.77亿元，这些项目本身并不产生直接的财政收入，一旦无力偿还，最后的清偿责任仍将由政府承担。而北碚区财政2008年年末净结余为零，说明无多余资金承担未能预期的风险。
　　再譬如吉林省，2008年全省地方级财政收入422.8亿元，而2008年1月到2009年5月，该省平台贷款719.5亿元，是上述财政收入的1.7倍。
　　而财政收入还是一个虚数。 &一般预算收入才可以当饭吃。一般的省靠中央转移支付才能糊住口，哪里有钱还贷款本息？&一位监管当局人士如是说。
　　&一些地方融资平台利用对政府形成的应收账款作为信用支持融资是合法的。&发改委一位官员认为。不过，在这类清晰的信用支持之外，还存在着地方政府的&承诺函&。这在2009年大量的银信合作产品中颇为流行。即由商业银行和信托公司合作发售理财产品，作为基础设施项目的资本金投入。
　　&如果没有承诺函，我们是不会做的。&工行一位人士表示。
　　这也意味着，各省的财政负担最终会转化为中央财政的压力。此时财政部的态度就殊为关键。
　　2009年11月，财政部下发通知，针对当前一些基层政府依托政府融资平台公司，由财政担保，向行政事业单位职工等社会公众集资用于开发区、工业园等基础设施建设，明文禁止。
　　这份通知迅速被市场认定是财政部要对地方财政违规担保动刀的信号。因此甫一出炉即一度引起城投债市场的恐慌。事实上，中国的担保法明令禁止各级地方财政进行各种形式的担保，财政部的上述动向只是重申法律规定。
　　&不仅理财产品、今年很多贷款都是以隐性财政担保的方式进入地方融资平台的，现在钱已经全部下去了，前述文件纯属&亡羊补牢&。&一位大型商业银行的金融市场部人士对此表示。
　　接近决策层的人士透露，一份由财政部牵头拟定的地方融资平台规范，正交由发改委、银监会等相关部委会签。该规范秉承新老划断原则，未来的公益性项目融资确定由财政资金置换。
　　&关键是怎么认定公益性项目。&上述接近决策层的人士认为。事实上现在地方融资平台投资的大量项目均属公益性项目或准公益性项目，如高速公路、铁路等。如果认定严格，这将意味着地方融资平台融资模式的终结。事实上，部分公益性项目不易与经营性实业项目区分，比如高速公路。如果认定范围扩大，财政能否承受尚存疑问。
　　&来了一桌人，做了三桌饭，总是有人亏损的。&针对粗放的信贷投放和项目建设，有关监管部门人士说。而如何进一步厘清中央财政和地方财政的关系，赋予地方政府收入、支出对等的权责，已是迫在眉睫。
　　本刊记者王长勇对此文亦有贡献
吴敬琏文章：转向长期
本文来源于《中国改革》　2010年第1、2期 出版日期日
当务之急和最大困难，在于如何从应急性的短期政策转向处理长期发展中的问题
吴敬琏 国务院发展研究中心研究员、财新传媒公信力委员会主任
　　渡过2009年的难关之后，对于2010年中国经济的走势如何，各方的意见见仁见智，众说纷纭，分歧多多。其实要预测经济走势，不确定性很大，其中最大的变数，是采取不同的政策，结果会差别很大。在我看来，中国经济的当务之急，也是最大的困难，在于如何从应急性的短期政策转向处理长期发展中的问题。
短期政策难解长期问题
　　金融危机的第一个表征，是由于一系列重要金融机构的资产负债表崩溃引发了债务危机，于是大家都捂紧自己的钱袋，刹那间流动性极度短缺，市场需求严重不足。为了应对短期的问题，各国都增加流动性，用政府信用取代出现短缺的民间信用。但是，危机爆发时的流动性和信用短缺只是一时的现象，它的根源恰恰是原来资产杠杆化，消除泡沫，危机前的货币超发、流动性泛滥。因此，在应对危机时就必须正确地处理短期稳定和长期稳定之间的关系问题。在危机发生以后，各国宏观经济当局通常都会立即通过扩张性的短期政策注入流动性，维持经济的运转和防止市场崩溃。与此同时，会设法去改善整个经济的运行机制，并注意掌握火候，在市场信心得到恢复的情况下择机从政府刺激经济的措施退出。而各国的救急措施，此时又形成了短期政策与长期目标之间的冲突。
　　中国也存在同样的矛盾：中国经济之所以从2008年秋季开始受到世界金融危机的严重冲击，出现了需求疲软、部分企业发生财务困难，也是因为前些年货币超发、流动性泛滥所造成的金融系统中巨量的虚拟财富和资产泡沫在外部冲击下突然爆破的结果。因此，它也和卷入危机的其他国家一样，面临着如何处理短期政策和长期政策的矛盾的问题。
　　在世界金融危机爆发以后，中国政府采取果断的措施，以超常规模向市场注入流动性。4万亿投资和近10万亿的银行贷款形成的巨大需求，拉动了GDP增长率的迅速回升。
　　现在人们普遍承认，中国经济在2009年实现了GDP增长的&V&形回升。现在的问题是：从更长的时间跨度看，能否保证今后的经济走势不会出现另一个&V&字，&二次探底&，出现人们所说的&W&形走势。 在我看来，问题的关键，是能否解决中国经济长期存在的问题。
　　在危机前若干年的讨论中，许多经济学家已经认识到，中国宏观经济之所以出现货币超发、流动性泛滥和资产泡沫形成的问题，从根本上说是因为采取了一种靠资源投入和净出口（出超）拉动的粗放的经济发展方式。短期经济政策是解决不了中国经济长期增长中的问题的。只专注于短期经济政策，用注入流动性救市而忽视长期问题的解决，将会影响中国经济的长期稳定增长。弄得不好，别人在&去杠杆化&和消除泡沫，我们却在&再杠杆化&和掀起泡沫，那就会埋下再一次资产负债危机和高通货膨胀的定时炸弹。
　　现在我们的经济分析存在一个问题，就是用投资、消费、净出口&三驾马车&的态势来预测中国经济的未来走势。这意味着不管用什么样的办法，只要能够使总需求增加，就能维持GDP增长稳定上升的趋势。其实，所谓&三驾马车&的分析乃是凯恩斯主义的短期分析框架的变形。着重研究短期经济政策的凯恩斯主义，也从来没有说过可以用它来分析长期经济问题。这可以说是一种短视，说得严重一点，是一种误导。误用分析问题的理论框架的危险，在于这会误判经济形势，作出不能解决实质问题的政策决策。
　　单纯依靠向国民经济注入流动性的短期政策来保证中国经济的长期稳定增长，采用增加海量投资和贷款的办法来增加需求，是不可能长期持续使用的。2009年适度宽松的货币政策，使狭义货币（M1）和广义货币（M2）的流通量都增长了30％左右。根据过去的经验，货币流通量的年增长率超过20％，在一段时间以后就会出现资产价格飙升或通货膨胀的效应。当然，在危机刚爆发的初期，由于人们持币惜购，货币流通速度减慢，大量注入的货币并不会立即转变为现实的购买力。在这个问题上还有一个情况值得注意，这就是危机发生以来，M1的增长速度一直低于M2的增长速度。这意味着货币流通速度正在减慢。但是两者之间的关系在2009年9月出现了逆转。到11月，二者的差距已经扩大到4个百分点以上。到11月末，M2只增长了29.7％，M1却增长了34.6％，这意味着居民的通货膨胀预期开始形成，货币流通正在加速，国民经济面临着资产价格膨胀和通货膨胀的双重危险。
　　以上的情况说明，必须赶快把我们的注意力和工作努力转向长期增长存在的问题，即转向经济发展方式，促进经济结构优化和提高效率等方面。
着眼长期的关键所在
　　即使我们从&三驾马车&的分析出发，也可以看出不解决长期问题，短期经济问题也不可能解决的道理。在构成我国的总需求的&三驾马车&中，&短板&是居民消费需求。2009年净出口是降低的，消费需求的比重增加甚微，当前旺盛的总需求是靠投资支撑起来的。这当然是一种不正常，也不可持续的状况。
　　那么，如何才能提高居民的消费水平呢？目前，一般居民消费水平低，不是他们没有消费的意愿，而是因为他们的收入不足。&农民工&的待遇不用说他，就是受过中等乃至高等教育、本应属于中等收入阶层的人们，从一些大城市对所谓&蚁族&聚居区的调查也可以看到，其中一部分人至今收入水平极低。在这样的收入水平上，他们怎么可能提高自己的消费水平呢？也许有人说，不妨运用政府发放消费券或者通过其他政府补贴。其实这种办法也并不可行。因为政府自身并不创造财富，其所有支出都是从国民手里收来的。如果一味花钱，必然要加税，结果还是&羊毛出在羊身上&，并不能增加国民的收入。
　　那么出路何在呢？马克思有一段话说得很正确：人们以什么方式加入生产，就以什么方式加入分配。现代经济学也认为，居民的全部收入都可以分解为各种生产要素所有者的收入。根据索洛改写的生产函数，参与生产的生产要素主要有四类，这就是土地等自然资源、资本、劳动和广泛意义上的技术进步。在传统的粗放发展方式下，增长主要是靠自然资源（如土地）和资本的投入拉动。因此随着生产的增长，增长得最快的是来自土地和资本的收入。由于政府能够低价征地，土地收入绝大部分归各级政府所有（根据农民在城市化过程中所提供的无偿贡献高达数十万亿元），资本收入则归政府和富有的人群所有。而以上的两种主体的消费倾向偏低，所以它们或他们的收入增加对消费占GDP的比重并没有多大助益。
　　上述生产函数的分析告诉我们，要促进居民消费，基本的办法有二：一是增加就业，二是促进技术进步，提高产品的附加价值。依靠这两项生产要素拉动经济发展的结果就是普通劳动者的收入和专业人员的收入的增长。值得注意的是，在当前的情况下，增加普通劳动者的就业是和提高产品的技术&&附加价值含量直接联系在一起的。这是因为随着劳动者工资水平的提高和其他一些发展中国家全球化的发展，出口加工企业所拥有的低劳动成本优势正在消减，不提高它们产品的技术含量和附加价值，就难于和其他国家的产品竞争，甚至无法生存，就更无法保证为普通劳动者提供足够的就业岗位了。
　　把以上所讲的道理换成经济增长模式或经济发展方式的语言，就应当说，为了彻底走出危机，中国必须努力实现经济发展方式转型，优化经济结构，保证持续稳定的增长。
实现经济发展方式转型的关键是推进改革
　　在制定&十一五&规划时已经明确，宏观经济增长方式转变，提高中国产业的技术水平、经济效率和附加价值的主要途径包括：第一，加速农村富余劳动力向城市非农产业转移，提高他们的文化技术水平，实现从农民到市民的转化；其次，推动现有制造业的产业链向研发、设计、品牌营销、供应链管理、售后服务等具有更多附加价值的环节延伸；第三，发展服务业，特别是生产服务业，降低交易成本，提高社会效率；最后，用现代信息技术和装备改造各行各业，提高整个国民经济的效率。
　　为了加快实现经济发展方式的转型，在所有这些方面都必须加紧努力。
　　这里需要提出一个问题：实现经济发展方式转型并不是一个现在才提出的口号。早在从1995年到2000年的第九个五年计划中，就已经规定了实现增长方式从粗放型到集约型转变的任务。2006年到2010年的&十一五&规划不但重提转变增长方式的话题，还列举了转变的具体途径。但是迄今为止，除了少数地方，成效并不显著。
　　为什么会发生这种情况？看来原因不外有二：其一，这一转变遇到了许多体制性的障碍；其二，有利于创新和创业的经济环境和法治环境还有待建立。
　　中国拥有世界最大的市场，在30多年改革中不但形成了门类比较齐全的制造业基础，还培育出人数众多的技术人员；因此近年来技术发明正在大量涌现，完全有可能打造具有世界竞争力的新兴产业。但是实践表明，这些具有先进水平的产业却遇到了上面讲到的体制性障碍。
　　打破这种体制性障碍以及为创新和创业营造良好的经济环境和法治环境，只有依靠坚定和切实的改革。让我们共同努力！
freddyluo 日 　13:11:03
在中国因为缺少应有的政治保障，大家都在采取短期策略。演员们在国内赚钱，但已经是外国公民；商人标榜自己是民族企业，其实他们早已经移民国外；甚至我们的官老爷们，自己也不打算久干，所以出现了无数的 &裸官&；而我们的升斗小民，股市如赌场，投资房子，却随时都有&被搬迁&的危险，存银行，等于给政府再交一次通胀税。最新的拆迁补偿条例征求意见稿，还是模糊处理什么是公共利益。去年的房屋价格暴涨，其实也是大家对政府的货币信用投的反对票。
netgrid 日 　14:42:15
可惜吴老漏了一个重要的改革。农村土地制度改革。 为了改变经济结构，需要拉动消费。目前中产阶级的消费不用考虑，非常强劲，汽车消费高速增长。实际上目前中国农村的消费仍然十分落后，要提高农民收入，必须进行农村土地改革。
广陵散 日 　11:19:40
经济危机对中国的负面影响远被低估，中国走出危机的道路远比想象的要长。
财新网网友 日 　10:02:37
吴老似乎没有对一些更深层次的问题进行评论。事实上，我想问个问题，中国政府，特别是地方政府有可能用长期目标替代短期目标吗？如果没有的话，如何转向长期呢？归根到底，一个国家的政治体制和社会体制是无法长时间地滞后于经济发展的
财新网网友
说得好 吴老毫无疑问是我们敬佩的经济学家，吴老自然也愿意但当吴老也许在这个时候可以做更多的事情，上述文中显然还没有彻底表达个人的观点吧中国是可能成为下一个100年的世界霸主，但是只是可能，要实现这个目标，需要的是社会制度的改革，而非仅仅是经济改革当然吴老不是为了中国能否成为世界霸主吴老当是忧国忧民，为了哪些&被蚁族&的人、为了哪些失去土地的千千万万的农民。
qing 日 　21:33:23
没有政治改革，只有经济改革，到头来，只能是个畸形儿。
akhz 日 　18:02:14
吴老似乎没有对一些更深层次的问题进行评论。事实上，我想问个问题，中国政府，特别是地方政府有可能用长期目标替代短期目标吗？如果没有的话，如何转向长期呢？归根到底，一个国家的政治体制和社会体制是无法长时间地滞后于经济发展的。
财新网网友 日 　09:46:48
关于提高居民收入以提高其消费的两个办法，有点避重就轻了。
naivepeople 日 　19:46:13
中国在制定货币发行量的时候应该把中国目前的电子商务发展速度、个人电子银行普及程度度、刷卡消费规模、虚拟货币应用情况等因素考虑在内。
dllili 日 　17:43:53
dl:敬佩吴老.但我认为并非只有中国的国民经济面临着资产价格膨胀和通货膨胀的双重危险,在与市场经济接轨与全球市场接轨中,我国将不可避免地发生资产和要素价格重构,这是大趋势。我认为主要的问题是全社会收益的分配要倾向效率、效益并兼顾弱势群体,形成正确的激励.目前来看分配激励是有问题的,激励的错误阻碍了经济模式的转变,阻碍了改革向正确方向深化,阻碍了创新,同时使我国竞争力弱化.这才是最可怕的.提醒胡温注意.
brat 日 　17:17:59
回顾过去，哪一次改革不是在危机发生之后？要想战胜无心改革的既得利益集团，改革派只有借助危机之后的强大民意要想推进真正改革，只有静待危机发生近几年，出台的政策都是头痛医头，脚痛医脚缺乏一个更高层面的设计规划，缺乏有魄力的领导者，政策很多，但是没有执行力，一切都是作秀
&&最后修改于
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