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征地制度改革问题研究
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征地制度改革问题研究清华大学中国农村研究院研究课题作者：黄小虎 等 二〇一三年三月 摘要:本研究梳理了现行征地制度存在的主要问题及其引发的社会矛盾，归纳了征地制度的历史演变和艰难、曲折的改革探索，深入分析了征地制度改革进展缓慢的主要原因，认为改革现行征地制度的条件已经具备、时机已经成熟，在此基础上，明确提出了彻底改革现行征地制度、把经营土地的职能从土地管理部门分解出去、国家实行统一的土地登记制度、改革相关的财税体制、改革规划体制、制止清理政府的土地融资行为、建立土地发展权转移制度、改革干部考核和选拔制度等政策建议。同时，完成了5份研究背景材料的整理：一是农村基层的改革实践；二是地方政府的改革探索；三是现行征地制度蕴藏的社会风险；四是海南省改革征地制度的调研；五是国外土地发展权转移的经验。
关键词 征地制度；城乡统一市场；政府经营土地 一、现行征地制度存在的主要问题及其引发的社会矛盾
1、现行征地制度存在的主要问题。 我国现行征地制度形成于上世纪50年代。在计划经济条件下，这项制度对保障国家基础设施建设，现代工业体系的建立、健全以及城市建设，发挥了重要作用。改革开放以后，随着社会主义市场经济的发展，资本、劳动力等各类生产要素市场逐步形成，土地资产的重要性也越来越凸显。由于仍然沿用计划经济时期的做法实行征地，导致经济快速发展过程中，被征地农民数量越来越多，他们就业困难和长远生计得不到保障等问题，日益突出、尖锐，成为社会各界广泛关注的难点、热点和焦点问题。这些问题折射出来的法律制度缺陷，也越来越清晰。单就征地制度本身来看，主要存在四个方面的问题。 （1）征地权行使范围过宽。 我国现行法律对“公共利益”缺乏明确规定，且对征地和用地的规定存在冲突。《宪法》和《土地管理法》规定，“国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征收。”但现行法律法规都没有对“公共利益”做出明确界定，也没有规定“非公共利益”建设项目用地如何取得，因此，国家以公共利益为前提实施征地的法律要求，并没有落实。另外，《宪法》和《土地管理法》规定：“城市市区的土地属于国家所有”，就是说城市扩展到哪里，规划区范围内的所有土地都必须征为国有。《土地管理法》还规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法使用国有土地；但举办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”“国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”按照这两条规定，除农村集体企业和村民个人经批准可使用本集体所有土地外，任何单位和个人进行建设都可以征用农民的土地。这实际上将征地权行使范围由“公共利益”扩大到所有的建设，与前述“国家为公共利益征收土地”的规定相冲突。 改革开放以来，我国工业化、城镇化快速发展，年，城市数量从193个增加到657个，50万以上人口城市从64个增加到234个； 年，全国建设用地面积从43771万亩增加到51181万亩，增加了7410万亩，增幅为16.9%，年均增加529.3万亩。尤其是2006年以来，建设用地规模增长更为迅猛，每年新增建设用地量平均在714万亩以上。随着城市用地范围的快速扩展，农村土地不断被纳入城市范围，近十年来，全国城镇工矿用地增幅达51.5%。这些用地大部分是通过征收农民集体所有土地而实现的。据国土资源部典型调查，在各类建设项目用地中，通过征地方式获得用地的面积约占75%左右，其中交通、能源、水利，以及城市市政公用设施及经济适用房等公益性质的用地约占60%左右，40%的建设项目用地属于工商业、房地产等经营性项目。 任何建设必须使用国有土地的规定，以及城市市区土地必须征为国有的规定，使政府成为建设用地供应的垄断者，同时也极大地限制了农村集体建设用地进入市场。集体建设用地与承包地一样，是农民的重要财产和生产条件。但是，这个财产却不能通过市场而得到实现；这个生产条件也不能通过市场对生产要素的优化组合而充分利用。其结果，在市场经济长足发展的今天，农民的财产性收入仍然微乎其微；在国家工业化、城市化的大潮中，农民只能被动地等着“被城市化”，而不能凭借土地财产权主动参与工业化、城市化进程。 （2）征地补偿标准低。 征地补偿标准偏低，一直是征地实践中存在的突出问题，也是引发社会矛盾的直接原因之一。 《土地管理法》规定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。”并规定，征收耕地时，以被征收耕地前三年平均年产值及倍数为基础分别确定土地补偿费、安置补助费等费用，二者的总和不超过30倍。同时还规定，征收非耕地的土地补偿费和安置补助费标准，由省级政府参照征收耕地的补偿标准确定。从实际执行情况看，各省（区、市）确定的非耕地（如其他农用地、建设用地、未利用地）征地补偿费标准一般不超过耕地的二分之一。由此可见，从国家法律到地方法规，征收耕地以原用途（即农用地）产值为基础进行补偿，但征收集体建设用地时却没有考虑原用途因素。就是说，不管征收农民的农地还是农村建设用地，一律按农地价格补偿，土地增值收益的分配，完全把被征地农民排斥在外了。但是农民一旦失去土地，生活方式就会发生根本变化，生活费用会大幅度提高，按农地价格确定的补偿费用，远不足以使被征地农民维持正常生计，许多人因此而陷于贫困。这个问题，在城乡结合部等人多地少的地方，尤为突出。 征地补偿标准由政府确定，农民没有任何谈判地位，而政府的行为又缺乏规范。我国幅员辽阔，各地农业生产条件和种植结构差别很大，加上市场因素对农业生产结构调整的影响，因此对前三年平均年产值的确定存在较大的难度。再加上法定的倍数有一定的幅度，执行规则不明确，给政府的实际操作留下了较大的自由量裁权。在征地实践中，普遍产生“同地不同价”的不合理现象。一些国家和地方重点建设项目，为节省投资，常常采取投资部门和地方政府协商定价（即所谓“征地费用包干”），取法定倍数的最低限，甚至低于最低限。农民反映这是“政府请客，农民买单”。 据典型调查，在基础设施建设项目征地过程中，征地补偿安置费用在工程总投资的比重一般不足10%，而政府通过收取各种税费获得的收益在用地成本中约占40%-50%。在经营性项目土地出让收益中，征地补偿安置费用一般只占10%左右，政府则在土地出让过程中获得了大部分土地增值收益。 （3）征地安置途径单一。在计划经济时期,对因征地而失业的劳动力极其赡养人口,做出妥善安置,是征地工作的重要环节。例如，1953年的《国家建设征用土地办法》规定，征地要“照顾当地人民的切身利益，必须对土地被征用者的生产和生活有妥善的安置。．．凡虽属需要，而对土地被征用者一时无法安置，则应俟安置妥善后再行举办，或另行择地举办”。审批征地，不仅要看用地面积，还要看涉及居民人数，涉及迁移300户以上的，就要由大区行政委员会批准。迁移人口多的，还要在当地“召开人民代表大会讨论解决之”。“农民耕种的土地被征用后，当地人民政府必须负责协助解决其继续生产之所需土地或协助就业，不得使其流离失所”。1982年的《国家建设征用土地条例》规定，用地单位除了支付补偿费外，还要支付安置补助费，除了地上附着物和青苗补偿费外，各项补偿费和安置补助费“都应当由被征地单位用于发展生产和安排因土地被征用而出现的多余劳动力的就业和不能就业人员的生活补助，不得移作他用”。1986年的《土地管理法》规定，对失地劳动力“要由县级以上人民政府土地管理部门组织被征地单位、用地单位和有关单位，通过发展农副业生产和举办乡（镇）村企业等途径，加以安置；安置不完的，可以安排符合条件的人员到用地单位或者其他集体所有制单位、全民所有制单位就业”。 在这些规定中，政府对人员安置负最终责任。当时比较普遍的做法是，当被征地农民的人均土地低于一定面积，政府就将有关劳动力安排到城市企、事业单位就业，其赡养人口也由农村户口转为城市户口。在当时条件下，这样的安置使被征地农民的长远生计，得到比较充分的保障。尽管那时的土地补偿标准很低，但由于安置到位，农民对国家征地是满意的。许多农民甚至盼望国家征地，把征地看成是改变自身命运的机遇。 但是建立了社会主义市场经济体制以后，原来的人员安置办法难以实施了。对大量的非国有企业，政府没有权利作人员安置；对国有企业也难以直接安排人员了，即使安排，也不再有“铁饭碗”，随时可能下岗、失业。这样的安置对农民来说，已无意义。渐渐地，政府不再直接负责失地农民的就业安排。许多地方的所谓安置，主要是发放一笔安置补助费，让农民自谋生路。可能是由于这种变化，1998年修改的《土地管理法》关于安置工作的表述是：“地方各级人民政府应当支持被征地的农村集体经济组织和农民从事开发经营，兴办企业”。这一表述，淡化了政府在失地农民安置问题上的责任。 单一的货币补偿，既不能使农民保持原有的生活水平，更谈不上保障农民的长远生计。农民形象地称之为“一脚踢”，意思是给一笔钱，被踢出农业和农村，从此自生自灭，没人管了。 (4)征地程序不合理。按照现行法律法规，从市、县政府组织报批材料、拟定土地征收方案开始，标志着征地报批程序正式启动。征地审批权属于省级政府或者国务院,获得批准之后，由市、县政府组织实施。具体实施程序包括“两公告一登记”，第一次是征用土地公告，在征地经批准后进行，被征地农村集体经济组织和农民据此公告办理补偿登记；第二次是具体的征地补偿安置方案公告，在被征地村、组听取农民意见。当被征地村、组和农户对征地补偿标准有争议时，由县级以上政府进行协调；协调不成的，由批准征地的政府进行裁决。 上述征地程序存在如下缺陷： 第一，批前程序缺失，侵害被征地农民的知情权。法律法规对征地报批前的工作程序没有作明确要求。征地范围、面积、用途以及征地补偿标准、安置方式等信息，由市、县政府在组织报批材料、拟定征地方案过程中确定，被征地农民并不知情。虽然法律规定征地要公告，但公告时征地已经获得批准，征地范围和征地补偿标准、安置办法已经确定，只是通知被征地农民集体到指定地点办理补偿登记手续。这实际是事后公告，农民只能被动接受。因此，一些地方把公告理解成通知，甚至是强制性的通告。第二，协商机制不健全，侵害被征地农民的参与权。对征地报批过程，法律并没有规定相关协商程序。农村集体经济组织尤其是广大农民,在征地过程中完全处于被动状态和不平等的地位，从土地征收范围，到补偿标准和安置方式，都是由市、县政府拟定，由省级政府和国务院批准，被征地农民没有参与权和发言权。只是在制定具体的补偿安置方案时，法律确定了第二次公告程序，听取被征地村组和农户的意见，而此时，能够协商调整的余地已经很小。 第三，纠纷裁决制度不公平，侵害被征地农民的申诉权。现行法律规定，对补偿标准有争议，“由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决”。但地方政府既是征地者，又是卖地者，还是补偿安置标准的制定者，由他们协调，很难保证公平公正。作为征地和补偿安置方案的批准机关，国务院和省级政府也不可能对成千上万个具体的征地项目的纠纷，进行裁决。农民到法院起诉，法院则认为，村民不是被征土地的所有权主体，没有诉讼资格，拒绝受理。农民申诉无门，只能不断上访，甚至激化成群体性事件。 根据以上分析，可以把现行征地制度的问题简要概括如下：不承认、不平等保护农民对集体建设用地所应当拥有的财产权利；农地转为非农用地的增值收益，农民不能分享；农民没有任何谈判权利，处于既弱势又无奈的地位。这些问题，客观上也使政府成为矛盾的一方，陷入与农民对立的境地。 2、现行征地制度引发的社会矛盾逐步积累、扩大。 我国社会主义市场经济取向的改革，发端于20世纪80年代，到90年代初，市场经济体制基本确立。从那以后，因征地引发的社会矛盾，经历了逐步积累和不断扩大的过程。 社会主义市场经济刚刚建立的90年代初期，征地还是以单独选址的国家重点项目为主。国家重点项目，多为基础性、公益性建设，农民为此作出一些牺牲，在感情上容易接受；单独选址，多呈点、线状分布，涉及的农地面积和农户数量相对少一些，完全失地的农户更少；大量重点项目分布在农村地区，即使有少量完全失地户，其生活成本也比城乡结合部低许多；当时城市土地市场还没形成气候，农民更没有土地财产的观念。因此，尽管已经“一脚踢”了，但矛盾还不十分突出。 大约自90年代始，开发区热兴起，渐成燎原之势，到90年代中期已是遍及全国。开发区征地，属于批次（即区片）征收，一征就是一大片，导致完全失地的农民数量越来越多。开发区一般都处于城乡结合部，生活成本高，虽然就业机会较多，但农业劳动力素质低，找到稳定的工作并非易事，因此，失地农民普遍遇到生计困难。征地引发的社会矛盾，越来越突出了，成为全社会关注的热点问题。 90年代中后期，党中央提出了城镇化发展战略，到90年代末政府机构改革和换届以后，进入21世纪，这一战略才全面实施。但在许多地方党委和政府的心目中，所谓“城镇化”，就是大张旗鼓地搞城市建设和城市扩张。城市扩张要占用农地，城市建设的资金要靠征地后的“招、拍、挂”，于是批次征收的规模越来越大，被“一脚踢”出去的失地农民与日俱增。过去的开发区热中，虽然也有“楼、堂、馆、所”等建设，但毕竟还是以发展实体经济为主。而这一轮城市建设中，诸如那些堪与日月同辉或比邻河湖之泽的行政中心，那些超国际水平的大广场、大花园、大酒店，那些穷奢极欲的豪华娱乐设施等等，如波涛汹涌，一浪高过一浪，如烈马奔腾，一发而不可遏。对这一类建设项目体现的利益取向，连普通市民都为之不满，广大农民更是心中不平。随着城市土地市场的日益火爆，农民的土地财产意识也日益觉醒，提出了按市场价补偿和允许集体土地进入市场等要求，抵制和抗拒政府征地的极端事件普遍发生。因征地而引发的社会矛盾全面激化、愈演愈烈，成为一大社会难点问题。 根据国家信访局统计，目前群体性上访事件60%与土地有关。土地纠纷已经成为税费改革后农民上访的头号焦点，占社会上访总量的40%，其中征地补偿纠纷又占到土地纠纷的84.7%，每年因为征地拆迁引发的纠纷在400万件左右。征地问题已经成为当前影响我国社会稳定的一个最突出的问题。（参见“附件三”） 二、征地制度的历史演变和艰难、曲折的改革探索
1、征地制度的历史演变。 新中国成立初期，各项建设蓬勃开展，国家于1953年颁布《政务院关于国家建设征用土地办法》，初步确立了现行征地制度的基本框架；1958年，针对农村土地由私有转变为农民集体所有等情况，国务院对《国家建设征用土地办法》进行了修订，对征地制度作了进一步改进。此后这项制度虽然有一些调整，但有关征地补偿标准、安置办法、审批程序等核心内容一直没有改变。 改革开放以后，征地制度及相关政策经历了数次调整，大体情况如下： ——党的十一届三中全会以后，至1985年。经济建设全面复苏，建设用地需求大幅度增长，针对国家建设征用土地中出现的一些新情况和新问题，在原《国家建设征用土地办法》基础上，国务院出台《国家建设征用土地条例》。与之前的《办法》相比，条例的内容更加全面。如，提出了土地所有权和使用权相分离的思想，规定，“征用的土地，所有权属于国家，用地单位只有使用权”；提出了征地的强制性概念，规定，“国家建设征用土地，凡符合本条例规定的，被征用社队和群众应服从国家需要，不得阻挠和妨碍”；进一步确立了征地补偿制度，规定，征用土地的补偿费用包括土地补偿费、青苗补偿费、附着物补偿费和农业人口安置补助费，这个思路一直沿用至今；对因征地造成的完全失去土地的农村劳动力，提出了留地安置、乡镇企业就业安置、农转非后招工安置等多项安置途径；同时还制定了更加严格的征地申请、审批程序和监督制度，明确了国家、省和县三级政府的征地审批权限。 ——1986年成立国家土地管理局，颁布《土地管理法》，我国开始城乡地政统一管理。《土地管理法》沿用了《国家建设征用土地条例》中的大部分规定，上升为国家法律，对征地制度相关内容作了进一步明确规定。 ——1998年撤销国家土地管理局、组建国土资源部，同年修订《土地管理法》，于日正式实施。这次修订是我国土地管理制度一次重要变革，如建立了国有土地有偿使用制度，确立了政府对土地市场的垄断地位等，但征地补偿安置的基本框架并没有改变。与以前的规定相比，一是上调了征地补偿标准，将原法律规定的“各项补偿费用之和不得超过“被征用土地前三年平均产值的二十倍”调整为“三十倍”；二是在征地审批制度方面，将分级限额审批制度改变为依据土地利用规划实行以用途管制为核心的农用地转用审批和土地征用审批，取消了县级人民政府的征地审批权；三是在征地报批上，区分城市批次建设用地和单独选址项目用地两种报批方式，采用不同的审批程序和报件；四是明确提出了征地批后实施“两公告一登记”制度，取消了原有的签订征地补偿安置协议环节。 总的看，80年代初到90年代末，相关政策调整的主线，是强化政府的权利。而对如何适应市场经济的变化和要求，保护农民利益方面，则考虑不够。例如，80年代初、中期，农村乡镇企业“异军突起”，当时对其用地管理相对宽松。但90年代初，国家土地管理局一度推行“转权让利”政策，即把乡镇企业用地转为国有，国家不付征地补偿费，原企业获得国有土地的使用权，也不交土地出让金。当时，农口和土地管理部门围绕这一政策，还有过一场大争论。早期的乡镇企业多为集体组织兴办，可以无偿使用集体的土地。对这种情况，搞“转权让利”，似乎还行得通。但后来企业投资主体日益多元化，特别是90年代中期以后，集体办的企业也脱钩改制，企业用地也要向集体支付地租或地价，或集体以土地入股、联营，这时“转权让利”政策就实施不下去了。怎么可能把集体土地变为国有而不给补偿呢？政策虽然不了了之，但其中的是非曲直却始终没有分辨清楚。影响所及，使政府中心论的观念，在许多干部的思想中根深蒂固。
2、艰难、曲折的改革探索。 社会主义市场经济体制建立以后,因征地引发的社会矛盾凸显,受到各界普遍关注。与此同时，各有关方面也开始了改革征地制度的探索。大约20世纪末或本世纪初，国土资源部提出的改革思路是“缩小征地范围，提高补偿标准，拓宽安置途径，完善征地程序”。社会各有关方面的改革探索，可以说基本上是围绕这一思路展开的。改革探索的层次，有农村基层组织的突破，有地方政府的试验，有国土资源部的改革试点和政策调整，有国务院乃至党中央的指导。下面，着重回顾一下各级政府层面的改革探索。 （1）各地方政府的探索。 ——改进征地补偿办法，提高补偿标准。不少地方（主要是城市）在测算征地补偿费用时，都突破了现行法律所规定的测算方法，不仅仅考虑被征用土地的前三年平均年产值，而且不同程度地对被征用土地所处的区位条件、经济发展状况、当地农民生活水平等因素进行综合分析，在一定区域范围内（如以乡为单位或以村为单位）确定一个相对固定的测算标准。即使是将农业产值作为主要因素，也是对当地当时普遍种植结构条件下平均年产值进行综合测算。 ——探索建立被征地农民基本生活保障制度。浙江省总结嘉兴、绍兴等地经验，从2003年起，率先在全省建立了被征地农民基本生活保障制度。有关职能部门联合下发了《关于建立被征地农民基本生活保障制度的指导意见》，内容涉及被征地农民的就业、养老、医疗、培训等。省政府还就如何促进被征地农民就业、加快城市郊区农民居住地改造等提出了明确的要求。杭州市的做法，一是以就业扶持为重点内容，促进农转非人员就业方式的转变；被征地的劳动力在办理失业登记后，符合规定条件的，可申领《杭州市就业援助证》，享受城镇就业困难人员援助同等政策待遇。二是给予2年的失业保障待遇，以利于被征地劳动力就业转变的平稳过渡。被征地农民在办理户口农转非手续时，按城镇失业人员当年享受失业保险金和门诊医疗补助费标准，一次性缴纳24个月的失业保险费。在办理城镇失业登记后未就业的，次月起可按规定申领失业保险金，享受城镇失业人员同等失业保险待遇和就业服务。三是根据被征地农民的经济承受能力和实际生活水平，制定了“低标准缴费、低标准享受”的养老保险政策。四是根据政府、村集体经济组织和个人共同负担的原则，被征地农民一次性缴纳的失业、养老保险费，由市财政负担30%。嘉兴市将安置补助费不再直接支付给被征地村集体和农民，而是由政府部门直接划入劳动部门设立的安置专户，直接落实到被安置人员个人帐户上。被征地农民户口转为城市户口，按不同的年龄实行不同的生活与养老金发放标准。 ——多渠道安置，解决被征地农民就业问题。不少地方探索以留地安置方式，给农民以长期生活保障。温州市按征用耕地面积的一定比例安排一定数量的安置用地指标，由政府根据城市规划划定地块，给被征地村集体经济组织从事二、三产业经营。江苏省南京市江宁区开发区、科学园及禄口等地都成立了职业介绍所，为被征地劳动力提供市场就业服务与帮助。同时每年下达指标，尽力帮扶被征地劳动力实现就业。江西省上饶县政府出台政策，要求为县城规划区内完全被征地农民，办理户口农转非手续，并积极为其开展免费职业介绍和免费职业培训。在“双向”选择的前提下，上饶县就业局优先推荐被征地农民到工业园区企业就业和参与省外、国外的劳务输出。同时，为鼓励上饶县城内企业招被征地农民，县政府对企业应缴纳的有关税收实行减免。 ——完善征地程序，尊重农民民主权利。不少地方增加了征地前的协商程序，在征地报批前与被征地村组商定征地补偿标准或签定征地补偿安置协议。江苏省无锡市在征地调查后，先由用地单位与被征地单位所在的市（区）人民政府协商，达成一致性征地协议书，再由市（区）政府、国土局、用地单位与被征地村组共同洽谈形成土地价格方案、土地补偿、安置方案。由于征地前已与被征地村组就征地补偿、安置措施等达成协议，征收土地方案批准后实施顺利，一定程度上避免了公告后因征地补偿标准的异议而引起的矛盾。一些地方实行了征用土地“预公告”制度。黑龙江省要求，在征地前期调查后，征地方案编报前，通过召开村民代表大会等形式，发布征地预公告，告知拟征用土地的地点、范围等基本情况，公布地上物清点情况，各方认定后作为编报“征用土地方案”，进行征地补偿登记的依据。成都市在编制“征用土地方案”前，由市、县国土资源部门将调查摸底结果，在被征地的村组进行公示，接受群众的监督。 ——允许集体建设用地进入市场。90年代初，广东原南海县（后来改为市）的各农村，在政府支持下普遍实行土地股份合作制，在集体土地上发展非农产业或建厂房出租，农民务工并分享源于土地租金的分红。原东莞县则在集体土地上大力发展“三资”企业的同时，鼓励农民建住房出租给外来务工人员，发展“瓦片经济”。 90年代中期，江苏苏州和浙江湖州，分别由政府制定办法，允许农村集体建设用地在市本级范围内，采用出让、出租、入股、联营等方式进入市场流转，并对土地登记、土地交易价格和土地增值收益分配等，进行规范管理。（参见附件二）河南安阳、福建古田和安徽芜湖等，也先后开展类似的试验。 2005年5月，广东省人民政府通过了《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》，并自当年10月1日起实施。该办法明确了集体土地使用权可以出让、出租、转让、转租和抵押。后来，安徽、江苏、湖北、河南等省，也出台了类似的办法。此外还有东莞市、肇庆市、无锡市、汕头市、佳木斯市、佛山市、中山市、临沂市等城市,先后以政府令或政府发文的形式，发布了集体建设用地使用权流转管理规定,对于流转主体、流转条件、流转形式、收益分配、交易规则、土地用途等，加以制度、政策规范。 2008年前后，重庆市创建地票制度，允许边远山区废弃、闲置的农村集体建设用地复垦为农用地，形成用地指标，公开交易到城市规划区落地。至今已累计交易地票8.86万亩，成交价款175.4亿元，除集体建设用地复垦项目费用外，分配给农民124亿元、集体经济组织21亿元。（参见附件二）成都市结合灾后重建，开展统筹城乡发展的改革试验。具体内容包括，在确权颁证、明晰产权的基础上，允许集体建设用地进入市场，逐步实现城乡土地“同地、同权、同价、同责”。以规范流转为重点，对集体建设用地流转的方式、用途、程序、交易规则、基准地价、抵押融资、收益分配等事项，进行了明确规定。截止2011年底，共流转集体建设用地10533宗，金额20.55亿元，其中已办理集体建设用地抵押登记40余宗，实现抵押金额3亿多元。（参见附件二）广东推行“三旧”改造，进展顺利，大大改善了城市面貌，促进了产业升级和经济结构转型，其核心经验就是尊重和保护农民的土地财产权利，包括允许在城市里保留集体建设用地。因而调动了集体、农民和其他主体参与改造的积极性。年底，广东省完成改造项目2443个，累计投入3318.4亿元改造资金，其中社会投资占了70%。（参见附件二） ——让农民成为征地拆迁的主体。海南省三亚市和陵水县政府在实施征地拆迁时，改变了以往先找好大企业作下家、政府实施拆迁的办法，而是明确政府在征地拆迁中的定位是主导但不包办，主要起指导、监督、宣传和协调保障作用。征地搬迁工作由村委会负责实施，确立被征地农民的主体地位。具体做法是：政府在对被征地区块的地上附着物等进行市场评估后，将征地补偿总费用和工作经费“打包”给村委会或居委会，由其成立的股份制公司实行拆迁。公司在按照法定标准给予村民拆迁补偿后，结余费用由全体村民共享。这种让农民成为实施征地的主体的做法，化解了征地过程中政府、开发商与农民的矛盾冲突；杜绝了困挠所有地区征地拆迁中的违规违建问题，使城市化成本大大降低；保障了被征地拆迁人的合法权益。新办法使被拆迁人和拆迁人成为同一个利益主体，充分调动起每个被拆迁对象的积极性,使征地拆迁这一在许多地方被称为“天下第一难”的事，竟然变得非常“简单”！有的历经20年多次强拆，均未完成拆迁改造任务的村子，采用新办法仅用了三个月，就基本完成了拆迁安置工作。（参见附件四）北京市50个“城中村”改造和广东“三旧”改造，也有类似经验。（参见附件二） （2）国土资源部的改革调研、试点及政策调整。 ——前面述及，苏州、湖州等地于90年代中期，开展了集体建设用地进入市场的改革试验。这些地方的改革，得到原国家土地管理局的大力支持。1998年国土资源部组建以后，一度继续支持这项改革，明确苏州、湖州、安阳、古田为试点，先后召开两次“集体建设用地进入市场问题”座谈会，总结、推广他们的经验。2000年，还增加安徽芜湖为试点单位。但由于有关方面对这项改革的认识分歧较大，大约2002年以后，有关领导的态度，也由支持变为反对。这项改革试点工作，最终未能坚持下去。 ——1999年国土资源部成立了“征地制度改革研究”课题组，开始研究探索征地制度改革问题。2002年中央农村工作领导小组办公室会同国土资源部开展了“完善土地征用制度”调研。在广泛调研和总结地方实践经验的基础上，从2001年开始，先后在全国12个省（市、区）的19个城市启动了征地制度改革试点，探索征地制度改革的路径。这些试点在内容上主要涉及征地补偿标准的测算方式、征地安置途径、征地程序等。由于当时国土部是把改革征地制度与集体建设用地进入市场作为两个课题，加上有关领导对集体土地入市的态度发生变化，所以征地制度改革试点，基本不涉及缩小征地范围的内容。唯一一个例外是上海市沪青平高速公路建设项目，采取与集体土地合作经营方式。这项试点在2年后结束，既取得成功经验，又发现事先没有预料到的问题，为全面认识缩小征地范围的改革，提供了借鉴。 ——贯彻落实国务院28号文件，各地制定并实施征地统一年产值标准和区片综合地价。2004年国务院发布的28号文要求，省、自治区、直辖市人民政府要制定并公布各市县征地的统一年产值标准或区片综合地价，征地补偿做到同地同价。2005年7月，国土资源部发出《关于开展制订征地统一年产值标准和征地区片综合地价工作的通知》(国土资发[号)，并以附件的形式颁布了指导性意见。要求各地在征地中，必须按照征地统一年产值标准和征地区片综合地价对农民补偿。到2010年为止，已经在全国范围内普遍实施。28号文件还确立了为被征地农民建立社会保障等等制度，对征地制度改革又向前推进了一步。 ——2009年3月，国土资源部《关于促进农业稳定发展农民持续增收推动城乡统筹发展的若干意见》（国土资发[2009]27号）规定：要明确土地市场准入条件，规范集体建设用地使用权流转；要完善土地资源配置机制，构建城乡统一建设用地市场；要制定集体土地收益分配办法，增加农民财产性收入。 ——2010年，国土资源部启动新一轮征地制度改革试点，在国家综合改革试验区等确定11个试点城市。试点的主要内容包括三方面，一是区分公益性和非公益性用地，缩小征地范围；二是完善征地补偿安置机制；三是改进农用地转用与征收审批方式。在天津、重庆、沈阳、武汉、长沙、成都进行缩小征地范围的试点，探索合理界定征地范围，非公益性用地取得方式，维护农民土地财产权和发展权。其中，天津、重庆、成都，同时开展农用地转为建设用地的“征转分离”审批制度改革试点。在唐山、杭州、佛山、南宁、西安开展征地拆迁安置补偿及房屋拆迁补偿试点。 国土资源部《关于开展征地制度改革试点工作的指导意见》中，对非公益用地项目作了界定，主要包括经依法批准建设的旅游娱乐、商业服务、工业仓储等类型。确定了缩小征地范围的区域：在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内，除法律规定可使用农民集体土地外，建设用地涉及农村集体土地的原则上予以征收；在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围外，非公益性用地退出征地范围，经批准以其他方式取得农村集体土地 （3）国务院的重要决定。 ——2004年10月，国务院发出《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）；2006年8月，又发出《关于加强土地调控有关问题的通知》（国发〔2006〕31号）。这两个文件，对现行征地制度作出了一系列改进。主要有： 第一，确立使被征地农民生活水平不因征地而降低的补偿安置原则。规定：依照现行法律规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使被征地农民保持原有生活水平的，不足以支付因征地而导致无地农民社会保障费用的，省、自治区、直辖市人民政府应当批准增加安置补助费。土地补偿费和安置补助费的总和达到法定上限，尚不足以使被征地农民保持原有生活水平的，当地人民政府可以用国有土地有偿使用收入予以补贴。 第二，要求省、自治区、直辖市人民政府要制订并公布各市县征地的统一年产值标准或区片综合地价，征地补偿做到同地同价，国家重点建设项目必须将征地费用足额列入概算。 第三，确立土地补偿费主要用于被征地农户的原则，改变了过去土地补偿费归集体经济组织所有的规定。 第四，进一步明确政府对被征地农民的安置责任，并从政策上拓宽安置途径。规定：在城市规划区内，当地人民政府应当将因征地而导致无地的农民，纳入城镇就业体系，并建立社会保障制度；在城市规划区外，征收农民集体所有土地时，当地人民政府要在本行政区域内为被征地农民留有必要的耕作土地或安排相应的工作岗位；对不具备基本生产生活条件的无地农民，应当异地移民安置；允许农民对有稳定收益的项目，以经依法批准的建设用地土地使用权入股。 第五，强化农民集体经济组织和农户在征地过程中的权利。对征地程序、特别是报批前的程序作了重要修正，规定在土地征收依法报批前，要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民；对拟征土地现状的调查结果须经被征地农村集体经济组织和农户确认；确有必要的，国土资源部门应当依照有关规定组织听证；要将被征地农民知情、确认的有关材料作为征地报批的必备材料。 第六，规定了土地出让收益收支管理的要求，特别是，国有土地出让价款，应首先用于被征地农民补偿、拆迁及社会保障费用。第七，提出了“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转”。 在不到2年的时间内，国务院连发两个文件，专门就包括征地制度改革在内的土地管理工作做出部署，是前所未有的。表明因土地制度和土地管理产生的社会矛盾，已经引起党中央和国务院的高度重视。这两个文件的出台，对国土资源部和其他有关部门，加强和改进与征地有关的工作，发挥了重要作用。 ——2012年下半年，国务院常务会议讨论通过了土地管理法修正案，报送全国人大常委会审议。从媒体报道看，修正案废止了原法案第47条中，关于征地补偿标准按农业年产值的若干倍数确定的规定。提出确定征地补偿标准，要考虑供求关系以及土地的区位因素等，这实际上明确了，要参照土地的市场价格来确定补偿标准，使被征地农民能够分享工业化、城市化带来的土地增值收益。该修正案表明，经过长期不懈的改革探索，社会各界对于应参照市场价格确定征地补偿标准的认识，已经渐趋一致，并有望取得重要突破。 但是，对于集体建设用地能否进入市场，仍然存在较大分歧。尽管基层和地方政府已做了大量改革探索，但国家制度层面的改革近期能否推进，推进到什么程度，仍存在某种不确定性。 三、 征地制度改革进展缓慢的主要原因分析 回顾历史，不难发现，人们长期以来围绕征地制度改革发生的认识分歧，主要集中在两个问题上。一个问题是，征地补偿标准是按农地价格确定，还是参照转变用途后的价格即市场价格确定；是由政府说了算，还是由政府与农民通过谈判、协商确定。第二个问题是，在符合用途管制的前提下，集体建设用地能不能进入市场。 对这两个问题进行彻底改革，会与有关城市土地国家所有的法律规定相抵触；会挑战诸如“土地涨价归公”等长期流行的理论观念；还会改变政府经营土地制度所形成的利益格局。这是长期以来，导致征地制度改革步履艰难、进展缓慢的主要原因。党的十八大报告指出：“必须以更大的政治勇气和智慧，不失时机深化重要领域改革，坚决破除一切妨碍科学发展的思想观念和体制机制弊端，构建系统完备，科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型。”按照十八大精神，我们认为有必要对上述问题作出认真辨析。 1、关于城市土地属于国家所有的法律规定。 这是1982年修改宪法所增加的条文，属于对以往既成事实的认定。当时，我国还处于计划经济时期，不管是基础性、公益性建设项目，还是二、三产业建设项目，都是以划拨方式取得土地。由于不存在土地市场，任何单位和个人都不可能通过土地交易获取利益。因此当时的城乡差距,并不是因征地而引起的。况且，那时国家征地是既要地也要人，对完全失地的农民，采取改变户籍、在城里安排工作等措施。保证了有关农民的长远生计，体现了人民政府对人民负责的精神。因此，宪法的这一规定，并没有导致与农民关系的紧张。相反，农民欢迎甚至盼望国家征地。可以说，当时作这一规定，基本符合实际。 建立起社会主义市场经济体制以后，情况发生了根本变化，城市土地国家所有及其相关法律规定，就导致了与农民的利益发生冲突。 一方面，城市飞速扩展，按相关法律规定，扩展到哪里，哪里的土地就征为国有。这对失地农民来说，意味着既不能务农，也不能在原本属于自己的土地上经营非农产业。在市场经济条件下，国家不能再直接负责人员安置了，而失地农民受劳动技能和知识水平的限制，很难找到稳定的就业机会。与此相关的住房、医疗、养老等问题如何解决，也成为突出问题。尽管国家提高了货币补偿标准，但按农业年产值一定倍数测算确定的补偿安置费用，并不足以维持生计。而城市土地市场的地价高企，与征地补偿费的巨大反差，更激起了农民的不满。因此，相关法律规定与被征地农民的利益发生冲突并激化，就成了必然趋势。 另一方面，《土地管理法》进一步规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”。按照这样的规定，不管是基础性、公益性项目还是经营性项目的用地，只要涉及农村土地，都必须先征为国有，由政府垄断土地供应。就是说，土地的农转非除接受用途管制外，还须接受所有制管制。集体建设用地与承包地一样，是广大农民最主要的财产。在市场经济条件下，财产权利在经济上实现的一个重要途径，是市场交易（租赁或买卖）。我国建立社会主义市场经济的过程，就是生产要素及各类财产权利通过市场交易，参与社会生产与产品分配的过程。但是城市土地国有的规定，以及土地管理法关于各类建设必须使用国有土地的规定，却限制了农民土地财产权的实现，剥夺了农民运用土地财产自主参与工业化、城市化进程的权利。由此产生的矛盾，已经不仅仅涉及被征地农民，而是与全体农民的矛盾了。 损害农民利益的法律、法规，必然遭到农民的抵制和反对。一方面，因征地引起的对立和冲突愈演愈烈，导致的暴力事件层出不穷。征地，不仅是农民心中的创伤，也是令各级政府压力巨大、倍感头痛的问题。（参见附件三和附件四） 另一方面，全国各地特别是城乡结合部的农村、农民，纷纷利用自己的土地资产（包括宅基地），引入各类投资主体，发展二、三产业。（参见附件一）这些经济活动，不符合现行法律和制度规定，有人称之为“法外经济”。现在，“法外经济”已是星火燎原，势不可挡，其总体规模业已相当可观。例如，据前些年有关数据，全国的“小产权房”面积约60多亿平米，与130多亿平米的大产权房相比，可谓三分天下有其一。例如，深圳市建成区面积917平方公里，其中395平方公里仍在原集体经济组织和农民手中，发展的是“法外经济”。例如，广东东莞市建设用地总面积中，将近70%属于集体建设用地，在这些土地上的产业、物业等，也均属“法外经济”。全市600万外来务工人员，绝大部分居住在“法外”的“小产权房”中。与此相对应，本市农民的年人均纯收入，55～60%来自于“法外”的土地和房屋出租收入。例如，据国家土地督察武汉局2009年调研，湖北省城乡结合部和经济发达村农宅出租出售率通常达到40%以上，而“城中村”农宅出租率几乎达到100%。又据中国土地勘测规划院2006年在北京郊区的调查，京郊大部分村镇的宅基地流转案例占宅基地总数的10%左右，有的甚至高达40%。 只要有心观察，不难发现，全国各地类似的事例，几乎可以信手拈来、不胜枚举。对于这些普遍存在的事物，坚持法律制度的不认可，也就不可能出台管理办法，客观上等于放弃管理。由于没有规划引导和缺乏管理，“法外经济”自发发展的结果，多数是混乱无序，低水平，“脏、乱、差”。自发、无序的混乱状态，必然产生诸多不利影响。一是容易产生纠纷。由于不受法律保护，给流转双方维护自身权益带来了隐患。一旦发生纠纷，没有法律条款调解，可能酿成重大社会案件，影响农村社会稳定。二是易导致土地资产的严重流失，侵犯农民权益。由于隐性交易，缺乏定价机制，企业使用农民集体土地时，容易低估土地资产，造成了集体土地资产大量流失。流转过程中，农民的知情权、参与权与决策权得不到保障，存在土地流转收益被少数乡镇和村干部中饱私囊，侵害农民权益的现象。三是扰乱土地管理秩序。宅基地等流转失控，加大了宅基地用量需求，加剧了农村宅基地多用多占等非法行为的滋生漫延。四是大量集体建设用地私下流转，人口超载，潜藏安全隐患。 当然，也有极少数由于主动贴近政府的规划，内部管理又较强的农村，发展比较好。例如北京的郑各庄村，（参见附件一）但却经常被戴上“违法”的帽子，处境尴尬，进一步发展阻力重重。 面对农村集体经济组织和农民的抵制、反抗，许多地方党委和政府深切感到，现行有关土地的法律和制度，已经严重脱离现实，不符合市场经济的要求，自觉或不自觉地在实际工作中寻求突破。本报告第二部分已经比较详尽地介绍了地方的改革探索，这里仅强调指出，由于国家层面的法律制度改革滞后，地方的改革往往也处于“名不正、言不顺”的尴尬境地，难以深入。例如广东省2005年就出台了《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》，但几年下来，进入市场流转的集体建设用地数量并不多。其主要原因在于，国家的法律制度不允许集体土地使用权抵押，结果国有大银行不敢给使用集体土地的企业和个人提供贷款。这种情况，在苏州、湖州等地的试点中，早已普遍存在。因此，对宪法及其他相关法律进行修改，已是迫在眉睫，不宜再拖了。 2、关于土地涨价归公的理论。 在我国理论界，对于土地增值收益分配问题，长期处于主导地位的，是土地涨价归公的理论。现行土地管理法中，关于征地按农地价格补偿和不允许农村集体建设用地进入市场的规定，也主要依据这一理论。我国社会主义市场经济的发展，事实上已经突破了这一理论，但今后在相关国家法律制度层面推进改革，它仍然是个重大的束缚和障碍。因此，有必要对这一理论作全面的梳理和分析，加以再认识。 对土地增值收益归公的论述最早可以追溯到19世纪英国古典经济学家约翰?穆勒,他在当时已经注意到土地私有制中的诸多不平等现象,认为要消除这些不平等现象,除了土地业主对土地进行投资或在地上修建物业带来的增值外,其余的增值应全部归国家所有。1879年,美国的亨利?乔治继承穆勒的理论,于《进步与贫困》一书中提出了“单一土地税”的观点,即只要不是由于改良土地活动导致的原始土地或处女地涨价了,国家就应该对该块处女地的涨价部分征收100%的土地税。因为这部分增值收益完全是一种不劳而获,不应该归土地所有者所有而应交给国家,也就是土地涨价归公。穆勒和乔治的理论，主要针对的是大土地所有者的不劳而获行为。这在当时历史条件下，是一种合理的诉求。 在我国，最早是孙中山将土地涨价归公，作为中国民主主义革命的政治主张提出来。影响所及，直至后来的新民主主义革命和社会主义革命。提起土地涨价归公，我国少有人知道穆勒和乔治，但几乎无人不晓这是孙中山的主张。孙中山所处的半封建、半殖民地社会，土地集中在少数封建地主手中，作为生产资料，不仅与劳动者相分离，甚至与资本也相分离。地租的寄生性、腐朽性十分明显，是当时社会的主要矛盾。在这种情况下提出“平均地权”和“涨价归公”，好比抓住了历史前进的“牛鼻子”，符合新兴资产阶级及广大劳苦大众的利益和要求，无疑具有历史的进步性。近代欧洲资产阶级在夺取政权之前，深受封建贵族土地所有权的压迫，也曾经提出过类似的诉求。例如，当时先进的思想家认为：“地租是无用的赘瘤”，主张实行土地国有化。这一主张，一度成为欧洲资产阶级革命凝聚人心的响亮口号。后来，资产阶级掌握政权，资本与土地所有权逐渐融合，就不再主张土地国有化了。 凡真理都是相对的，历史条件变了，把原来的主张不加区别到处套用，真理就可能变成谬误。我国改革开放建立了社会主义市场经济，国家征地面对的是农村集体土地所有权和农民的承包经营权，这与当年资产阶级革命或民主主义革命面对封建土地制度，矛盾性质根本不同。把“涨价归公”付诸实施，必然带有一定的强制性和革命性。用来剥夺阻碍生产力发展的少数食利阶级，无疑是合理的。但用来剥夺与土地直接结合的、占人口绝大多数的广大劳动农民，就是荒谬的了。在新中国建立相对独立、完整的民族工业体系过程中，广大农民作出了重大贡献，付出了巨大代价。在那段时期，城市居民的生活也比较清苦，农民虽然更苦一些，但并无怨言。全国人民共同努力，为改革开放奠定了较扎实的物质基础。农民这个我国最大的公民群体，对国家的发展居功至伟，如果说有什么东西需要“归公”的话，广大农民理当处在“公”之列。具体说，在新时期实现国家工业化、城市化进程中，农民应与城市居民一样分享“涨价”，甚至还应多分享一些，以补偿他们过去所付出的牺牲。但是，我们的有关制度和所谓的“涨价归公”理论，却把农民排斥在“公”的行列之外，使他们不仅不能分享“涨价”，还屡屡受到来自各方面的伤害。这是当前我国的城乡差距越拉越大的一个主要原因。农民群体因此产生并积累着对社会的不满、抵触甚至反抗情绪。这个问题，事关国家政权究竟代表谁的利益，应当引起我们的高度重视，万万不可掉以轻心。 抽象地说，土地涨价归公，即把因为社会的原因而引起的土地增值收归社会，并没有错。问题在于，农民群体是不是我们这个社会的重要组成部分，他们对土地的涨价有没有贡献，应不应该分享土地的增值收益？问题还在于，归公就一定要归政府吗？政府是否天然就代表社会和全体人民的利益？如果把占人口绝大多数的农民排除在外，政府还能算代表全体人民的利益吗？问题更在于，一个时期以来，一些人只在征地问题上对农民讲涨价归公，而对其他社会阶层如房地产开发商坐拥土地增值暴利，却只字不提涨价归公。这难道是公平、合理的吗？如果这不算对农民的歧视，又该算什么呢？ 总而言之，在变化了的社会条件下，只对农民讲土地涨价归公，是个似是而非的道理。我们认为，必须对现行征地制度进行根本性的改革，允许农民分享土地增值收益，允许农民凭借土地财产自主参与工业化、城市化进程。但是，我们也并不主张把土地增值收益全部给农民。而是主张以科学发展观为指引，在重点保护农民利益的前提下，按照市场的原则，统筹协调好各有关方面的利益关系。 在这方面，我国港、澳、台和国际上一些发达国家的做法，值得借鉴。例如台湾的“市地重划”，就是比较成功的经验。其主要做法是，政府对需要改造的旧城区，统一规划并投入前期改造资金，吸引社会投资参与改造。改造后，原土地所有者只能拿回部分土地，其余部分则归政府所有。政府所得土地又分为两部分，一部分用于道路、广场等公共建设，另一部分则拍卖以平衡政府的资金投入。原土地所有者虽然损失了一部分土地面积，但改造后的土地升值巨大，仍然可以获得不小的利益。台湾的这一做法，也包含了某种程度涨价归公的因素，同时又照顾各方利益，实现了共赢。其实，我国大陆地区各地都有所实行的留地安置办法，也属于类似经验。不过，这种作法至今尚未被法律制度认可，因而留地的面积普遍偏小。广东的“三旧”改造过程中，有些做法也与台湾的“市地重划”很相似。由于兼顾了各方利益，调动了农民和其他主体主动参与改造的积极性。 城市化地区与非城市化地区的利益如何平衡？西方一些发达国家的土地发展权制度，值得参考。例如美国的土地发展权转移制度和发展权征购制度，对于实施土地用途管制和保护耕地，发挥了重要作用。美国规定，所有土地都具有发展权。在规划管制不允许开发的地区，土地所有者可以出售发展权，获得一笔可观的收益；允许开发地区的土地所有者或开发商购买了发展权，就可以提高自己土地的开发强度。政府主导建立土地发展权交易市场，为限制开发地区和允许开发地区的土地权利人的交易提供方便。为了保护农地特别是城市周边的优质耕地，美国的州或地方政府，还会以市场价格征购相关土地的发展权。土地发展权被出售或被政府征购以后，土地权利人必须严格按用途管制的规定使用土地。（参见附件五）其实，我国一些地方实行的“耕地保护基金”制度，已经有点类似美国的发展权征购，不同之处在于，美国是一次性买断发展权，而我国有关地方则是每年支付；美国已经形成比较成熟的国家制度，我国则还是地方的试验。 3、关于政府经营土地的制度。 按市场价格确定征地补偿标准的改革，特别是允许集体建设用地进入市场的改革，之所以步履艰难、推进缓慢，深层次的根本原因是这些改革会对政府经营土地制度及其形成的利益格局，产生冲击。按市场价补偿，政府的土地财政收入就会减少；允许集体建设用地入市，不仅政府可卖的地会减少，甚至可能无地可卖。可见，现行征地制度与政府经营土地制度，是紧密相连的“表里”关系。站在政府经营土地的角度即旧的发展方式的角度，看征地制度改革，会有“山重水复疑无路”之感，觉得问题严重。但是，如果换一个角度思考，就会发现，解决问题的办法其实很多，可谓是“柳暗花明又一村”。 （1） 政府经营土地的制度是怎样形成的。 政府经营土地，世界各国的法律、制度都是禁止的。我国的政府经营土地制度，是在计划经济向市场经济转轨过程中逐步形成的，有其历史的原因。上世纪80年代中后期成立国家土地管理局，负责统管全国城乡地政，一方面加大耕地保护的力度，另一方面在城市逐步推行有偿使用土地的改革。但国土局作为副部级机构，权威不够。在长期计划经济的惯性作用下，许多地方政府和一些中央政府部门，不买国土局的账，不愿实行有偿用地制度，改革进展缓慢。尽管当时已有研究提出，应把土地管理职能与土地经营职能分设，但那还只是少数人基于理论分析得出的认识，而现实中的主要矛盾，则是如何推进国有土地有偿使用制度改革。在这种情况下，凡试验或实施国有土地有偿使用制度改革的地方，都顺理成章地由土地管理部门承担起国有土地的经营职能，集裁判员（管理）与运动员（经营）于一身，可以说是一种历史的必然选择。 1998年政府机构改革，成立了国土资源部，土地管理升格了，各地方换届后新上来的领导干部，多没有计划经济时期无偿用地的历史包袱，城市土地有偿使用制度才在全国全面推开，政府经营土地的局面也随之全面形成，有关职能也越来越强化。并且导致土地出让收入，在地方政府收入中的地位越来越突出，越来越重要，形成所谓第二财政即土地财政，后来又产生了政府以土地抵押的所谓土地金融。据刘守英等人研究，东部城市建设的资金构成，土地出让收入约占３０％，土地抵押融资约占６０％；中西部的城市建设资金，土地出让收入约占２０％，土地收益权质押融资约占７０％。 需要特别指出的是，政府经营土地制度和土地财政、土地金融之所以不断强化，与分税制改革后财税体制的变化，与干部选拔任用标准的导向，与金融体制、投资体制、规划体制乃至区域经济发展战略，都有密切关系。例如，我国各城市的供地结构，大体上40%是基础性、公益性用地，30%为工业用地，30%为经营性用地。基础性、公益性用地，政府要投入并且很难收回；工业用地，为了招商引资的需要，各地普遍低价供地，有的连成本都收不回来；剩下的30%经营性用地的“招、拍、挂”，是土地财政的主要来源，政府要用这笔收入来平衡基础公益用地和工业用地的亏空，还要尽可能多积聚一些建设资金。土地财政不能满足需要，就用土地抵押融资。可见，地方政府过于依赖土地财政和土地金融，在很大程度上也是迫于无奈。对于这些问题，需要有另外的课题作深入研究，这里就不展开分析了。 在我国从计划经济体制向市场经济体制转轨的过程中，政府经营土地对于城市土地市场化改革，曾经发挥过正面的推动作用；在工业化和城镇化的浪潮中，政府经营土地也有积极的贡献。根据财政部统计数据，全国每年的土出让收入，2005年为0.59万亿元，2010年增加到2.94万亿元，为当年地方本级预算内财税收入的72.4%（表1）。2010年的土地出让收入中，纯收益约1.22万亿元，直接用于城市建设的支出7532亿元，占纯收益的61.7%。但是随着历史的演进，政府经营土地制度的弊端日益突出显现，已经成为阻碍科学发展的一个主要制度障碍。 （2） 政府经营土地之弊。 第一，政府经营土地，是保护耕地的国策和集约利用存量土地的方针不能得到落实的最主要原因。 保护耕地作为国策，提出多年了，城市存量土地集约利用，也提出多年了，但耕地并没有保护住，各地方的城市建设，均走的是外延扩张和大量消耗土地资源的路子。其中的最主要原因，是政府经营土地的制度，使地方政府严重依赖土地财政和土地金融，只能靠不断征地、不断卖地，才能筹集建设所需资金。征地多、卖地多的地方，“发展”就快，已是公开的秘密。表面看，是地方政府行为短期化，不顾长远的发展，实际上，这是政府经营土地制度规范下的必然结果。任何人到地方政府的领导岗位上，都只能这样做，而不可能有别的选择。这种靠大量消耗资源的发展路子，与中央关于转变发展方式的精神是背道而驰的。问题出在地方，而根子却在国家的制度安排上。制度不改，保护耕地、节约集约利用资源，只能是一句空洞的口号，说说而已。多年以来，土地管理战线的干部、职工为保护耕地付出极大努力，作了大量工作，但由于制度不改，再努力也没有用，结果是无力回天。与此相应，多年来国家为保护耕地向土地管理投入的大量财政资金，大多是白白浪费了，没有取得什么实质的效果。我国土地管理的成本之高，世界少有，效果却不彰，个中原因值得认真反思。 第二，政府经营土地，导致与民争利，是社会分配不公的重要原因。 允许政府经营土地，客观上形成了政府与民争利的局面。面对强势政府，民众处于弱势地位，合法权益很难得到保证。在市场经济条件下，农民最大的财产，就是相关的土地权利。但现行征地制度却使农民的土地财产权不能实现。导致作这样的制度安排的根本原因，就是政府经营土地与民争利，为了政府的资金需求，就要对农民的土地财产权利严加限制。这样，农民在社会分配关系中的弱势地位，也就不可能根本改变。 政府经营土地，使城市里普通市民的利益也受到损害。即使符合规划，也不允许集体建设用开发房地产，使开发商处于自然垄断地位。在投机、投资需求拉动和政府拍卖土地推动下，房价虚高，大大超出了中、低收入人群的支付能力，自住性需求根本无法满足。老百姓为了买房而节衣缩食，是普遍的现象，由此产生严重的民生和社会问题。尽管近年来政府加大了保障性住房的建设力度，但恐怕也难以扭转局面。因为保障性住房使用的土地，依然要依靠征地；建}