北京逾1200万户籍人口中，60岁以上老人占近两成，远高于全国平均13.26%的老龄化比例；外来人口涌入减缓了北京常住人口的老龄化，也减少了北京市的养老压力_回龙观社区网
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北京逾1200万户籍人口中，60岁以上老人占近两成，远高于全国平均13.26%的老龄化比例；外来人口涌入减缓了北京常住人口的老龄化，也减少了北京市的养老压力
【财新网】（记者 林韵诗）北京逾1200万户籍人口中，60岁以上老人占近两成。该比例远高于全国平均13.26%的老龄化比例。据第六次全国人口普查数据，截至2010年11月，全国60岁及以上人口占总人口的13.26%
　　北京人口统计部门预计，北京户籍人口将继续加快老化。2020年前，北京每年将新增10万以上老人。
　　10月23日，北京市政府网站“首都之窗”发布该市《2011年老年人口信息和老龄事业发展报告》（下称《报告》）。
　　《报告》显示，截至2011年底，北京市户籍总人口1277.9万，其中60岁及以上的老年人247.9万，比2010年增加12.9万，占总人口的19.4%；80岁及以上老年人38.6万，比2010年增加3.5万，占总人口的3%。
　　北京市民政局副局长李红兵对《北京日报》表示，由于北京流动人口较多，如果算上非户籍常住人口，该市老龄人口比例不到总人口的13%。正因为流动人口比较多而且相对年轻，才使北京常住人口老龄化比例低于全国水平。
　　据《北京日报》报道，该市老龄办政策研究室有关工作人员称，预计2020年前，北京每年新增老人将达10万以上。到2030年，北京市常住老年人口预计将超过500万，占总人口约30%。
　　另一个反映社会老龄化程度的重要指标是老年抚养系数。《报告》显示，按15-59岁劳动年龄户籍人口抚养60岁及以上户籍人口计算，北京市老年抚养系数为27.6%（编者注：老年抚养系数=(60岁以上户籍人口数/15-59岁户籍人口数)×100%），比2010年增加1.6个百分点。也就是说，每100名劳动年龄人口要抚养27.6名老人。
　　北京大学人口研究所教授乔晓春表示，单从北京市户籍人口老年人比例看（19.4%），北京的老龄化程度比较高。如果算上流动人口，北京常住人口中的老年人比例在全国属于中等水平。
　　乔晓春认为，上述两个统计口径反映的是不同的问题。
　　户籍人口对应的是北京市民。户籍人口老年人比例高，意味着北京市民家庭里的老年人比例较高，家庭养老压力较大。常住人口中的老年人比例，反映政府的养老压力。如果常住人口中的老年人比例高，则养老保障体系、养老金压力较大。
　　因此，从《报告》中的数据看，目前北京家庭的老年人多，年轻人少，家庭养老能力在降低，养老压力增大。但由于外来人口的补充，北京市政府的养老压力并不算高。因此，政府应通过公共服务、社会养老的形式，加大对家庭养老的投入。
　　《报告》还显示，北京全市养老服务机构401所，投入运营的养老服务机构床位总数近7万张。
　　对此，乔晓春认为，一个地方养老院、养老床位的多少，不能代表其基础养老条件的好坏。因为中国人的传统是在家养老，很多老人不愿意到养老机构生活。
　　从国际趋势看，目前依靠机构养老的比例在缩小，更多的依靠居家养老。所谓居家养老，是指老年人不离家，也不到养老院，由社会、社区提供各种养老服务。
　　例如，政府可以以社区为单位，筹资建设老年人活动中心，由老年人活动中心协调和组织社区所有养老工作。在提供基本公共服务的基础上，政府还需要鼓励社会组织提供更高层次的养老服务。
--回首向来萧瑟处，归去，也无风雨也无晴。
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京ICP证040069号 昌公网安备号 法律顾问：中国政府减轻农民负担的艰苦探索（一）
――全国部分农村税费改革试点情况调查分析
※朱守银.农村税费改革试点和乡村管理体制改革跟踪研究报告
一、农村税费制度的演变
长期以来，在人多地少这一基本国情矛盾制约下，伴随着追求公平还是追求效率的争论，中国的农业基本经营制度几经变迁，其核心-―土地制度的安排，经历了“部分公田-―私田化-―公田化-―部分公田”的轮回。①但不管采取什么样的土地制度，土地所有者必须承担向国家交纳粮食和税负的义务。
（一）改革前后农业基本经营制度的变化对政府与农民交易环境的影响
中华人民共和国建立后，政府在农村的主要利益是掌握足够的粮食等农产品实物，主要目标是通过掌握粮源实现为国家工业化积累资本，主要实现方式是实施农业税负征收政策。
20世纪50年代的土地改革，事实上是将以前的“私田”和部分“公田”按人口平均分配的一种彻底的“私田化”制度安排，使上亿农户成为土地所有者和农业税负的纳税主体。面对产权明晰而经营规模狭小、数量庞大而高度分散、作为财产主体当然应该是纳税主体的上亿农户，政府实现上述利益和目标的交易成本极高，交易难度极大。年，在农业生产连年大丰收的情况下，政府通过农业税负掌握足够粮源的目标却难以实现。在这种情况下，政府不得不强制推行“价税合一”的粮食统购统销体制，并相继出台了一系列的政策措施。人民公社制度的确立，使土地由农民私有变成社区集体公有，完成了土地“公有化”过程，纳税主体由高度分散的农户变成1955年的400多万个合作社，进而变成1958年的7万多个人民公社。这不仅相对解决了政府与分散农民无法交易的问题，使当时的农业税费制度得以有效运行，而且使国家实现了通过掌握稳定粮源为国家工业化积累资本的目标。
在这样一种完备的制度框架下，农民负担问题之所以不是非常突出，是因为农民负担的方式和方法具有很强的隐性特征。首先是农民负担方式具有间接性特征，人民公社时期虽然农户个体利益与所得工分数量有直接的关系，但以工分为权数的利益分配却是由人民公社组织在对农业总收入扣除各种税收和费用负担之后纯剩余的分配，农民负担的多少与农户个体并不发生直接关系。其次是农民负担方法具有隐蔽性特征，在同一基本核算单位内，工分总量的多少并不受资源条件和总收入水平的约束，工分总量的膨胀只是导致工分分值的降低，分值的高低对农民利益的影响是非常隐蔽的。这样的制度，既使国家实现了掌握足够粮源的目标，完成了农业为国家工业化提供资金积累的任务，又没有引起农民的强烈不满。但由于人民公社制度本身存在的缺陷，这些制度的有效性是以农业的长期落后和农民的长期贫困为代价的，这就必然导致人民公社制度的失败。
随着土地承载人口压力的增大，人地矛盾更为尖锐。改革后在社区范围内实行了按人或按劳均分土地的家庭承包经营制，这一带有“部分公田”性质的土地制度，使农户通过享有集体土地的占有、使用权，获得了剩余产品的收益权，并进而获得积累和经营家庭私有财产的权利，2.4亿农户成为农村最基本的核算单位和事实上的纳税主体，又一次形成规模狭小、数量庞大、高度分散的农业生产经营格局。与土地改革相比，虽然没有采取彻底的土地私有制，而是在强调实行集体公有、家庭承包经营的基本制度基础上逐渐形成了农村土地产权的两级构造：一种不完全排他的土地产权，即政策概念上的“两权分离、双层经营”，②但是，作为农村基本经营核算单位，农户数量规模进一步扩大（2.4亿个左右）、户均经营土地面积进一步缩小、农民经营的地块进一步分散的事实，又一次引发了政府与农户的交易成本高、交易难度大的问题。
这一矛盾之所以在农村改革初期不突出，一方面是因为农村改革在1982年、1984年农业连年大丰收的基础上产生了巨大的“制度效益”，一度使国家、集体和农民在收益共同增长的情况下，达到利益分配的相对均衡；另一方面，由于当时粮食统购统销制度仍在运行，各地乡镇政府并没有建立起完全财政，农民负担仍是通过中央政府直接控制的流通部门在与农民的粮食交易过程中完成的。
（二）20世纪80年代中期以来农村税费体制的重大变化及其影响
20世纪80年代中期农村开始“政社分设、撤社建乡”改革，农村基层组织管理制度发生了重大变化，全国5.6万个人民公社变成9.2万个乡镇人民政府，同时还建立了80多万个村民委员会。农村基层组织变革之后，农村税费体制也进行了重大调整。
1985年的“卖粮难”，使政府在粮食连续几年提价的基础上再维持粮食统购统销制度的财政负担大幅度增加，开始改粮食统购为计划与市场并行的“双轨制”，提高了农民在粮食交易过程中的货币化程度，强化了税费负担与农民个体利益之间的关系。
1985年完成“撤社建乡”，国家建立起庞大的乡镇基层政府管理体制之后，相继出台了一系列“分权让利”的改革措施和“分灶吃饭”的财政包干政策，在各级政府和部门之间形成了明确的利益关系，致使数万个乡镇政府都具有独立的利益和增收欲望，都有追求地方工业化和现代化的强烈要求；同时，那些拥有国家权力又“分兵把守”农村经济发展各个领域的部门，也都成为既垄断权力又追求利益的行为主体。
1994年国家进行了“分税制”改革，进一步强化了各级地方政府追求财政“增收”的欲望，分别致力于提高本级财政的留成比例，给下级政府财政下达不断增长的财政收入目标和上交任务，削弱了乡镇政府的财政能力，增强了乡镇财政负担。
随着财政体制改革和完善乡财政工作的全面推开，基层政府职能的不断强化和扩张，代表上级政府部门利益的“七所八站”逐步健全。从中央到地方为加强政府对农业和农村事务的管理，相继出台了项目繁多的达标升级活动。这些项目，大都是既无外来投资，又作为任务自上而下下达并要求必须完成的，乡村党政组织面临巨大的开支压力。
在此影响下，各级政府为了满足自身利益并减轻农村基层组织的开支压力，除掉原有的农业税（包括地方附加）和其他税费以外，又相继给农民和农业增加了各种负担：一是由农业税派生出农业特产税；二是以《农民承担费用和劳务管理条例》的法规形式，要求农民上交不超过上年农民人均纯收入5%的乡统筹、村提留以及义务工、积累工的以资代劳；三是各级政府及各部门自上而下出台了名目繁多的行政事业收费及摊派、集资、罚款等。
作为农村基层组织，要完成上述税费征收任务，最“节省”工作量和交易费用的办法，一是与国家“正税”搭车，通过粮食定购实行代扣、代征、代缴；二是将税费分解，作为任务下达给各村级组织直接向农民征收；三是各村级组织按人口或按承包地地亩平均分摊；四是依靠行政手段和执法力量强行收取。至此，依靠农村基层政权组织和集体组织直接向农民征收税费的格局已经形成，从而使国家和代表国家利益的地方政府及其部门在与农民的交易过程中发生了尖锐的利益冲突。
二、中国农民的负担
农民负担问题，并不是税费制度本身的问题，而是在人多地少的基本国情制约下的农业效益及政府与农民的交易费用问题。农民负担重，是政府既不能给低收益农业提供直接补贴、又不能给政府与农民之间的交易提供全部财政支撑的情况下，政府和农村基层组织利用农村税费制度这个手段，实现向低收益的农业（土地）转嫁政府与农民之间的高交易成本的结果。
（一）农民负担的基本概念和调查统计体系
对一些关系农民负担的基本概念，应该作一点解释。
（1）“农民负担”的概念。我认为，农民负担是指农民在经济、社会生活等方面向国家、集体、社会的无偿付出，是农民在国民收入分配和再分配过程中的公共品成本分摊。
从不同的角度看，对农民负担可以有不同的理解。从其范围的大小看，有广义负担与狭义负担之分，广义负担是指农民所承担的所有的税收、工农业产品“剪刀差”、提留统筹及各种集资摊派等，狭义负担是指农民所承担的除税收以外的所有负担。从其合法性上看，有法定负担和非法负担之分，法定负担是指农民依照国家的法律、法规和有关政策承担的税收、村提留乡统筹、劳务（义务工和积累工）及其他社会性负担，非法负担是指农民承担的由一些单位和部门非法出台而又违反农民意愿的乱集资、乱收费、乱罚款、乱摊派负担。从其透明度上看，又有显性负担和隐性负担之分，显性负担是指农民向国家、集体和社会有关方面直接支付的负担，如税收、提留统筹费等；隐性负担是指农民承担的由不合理的价格转嫁而来的负担，如工农业产品价格的“剪刀差”等。
（2）“农村公共品”的概念。农民负担是指与农民所有有关的公共品成本分摊，但从对农民负担的不同理解可以看出，公共品的概念也是非常宽泛的。简单地说，公共品是指那些不具消费排它性的商品，它不仅包括公共品本身，还包括公共品的生产机构――公共组织及其提供的制度规则。从不同的角度看，公共品也可分为不同的种类：从其外形看，公共品可分为有形的公共品（如道路设施、农田水利设施、通讯设施等）和无形的公共品（如公共服务、市场竞争环境、制度和公共组织等）。从其成本分摊方式看，公共品可分为制度内公共品（即政府通过规范化的税收收入提供的公共品）和制度外公共品（即由政府或社区组织通过制度外公共收入提供的公共品）。③从其产生的外部效应看，公共品可分为好的公共品（即符合公众利益，并对公众产生正的外部效应的公共品，如明晰的产权制度、公平的竞争环境、农田水利设施等）和坏的公共品（即不符合公众利益，并对公众产生负的外部效应的公共品，如污染、噪音、过于庞大的“官僚机构”、无效的制度等）。
（3）衡量农民负担状况的两个统计指标体系。目前，研究农民负担状况所使用的统计指标和引用的统计数据，主要来自这两个统计指标体系。
第一个是国家统计局的农村住户抽样调查体系，其调查范围是根据抽样调查方法在全国范围内确定的，其样本总量每年都在6.7万个左右的农户，调查资料由基层农村统计调查员根据样本农户的台帐逐级汇总、逐级上报获得。这里统计的农民人均纯收入是指农民总收入扣除物质费用后的余额，主要包括二项：一是基本收入即劳动者的报酬收入和家庭经营纯收入，二是转移性和财产性纯收入。这一调查体系能够用来衡量农民负担水平绝对量的指标有三项：一是人均交纳的税款，二是人均上交的集体承包任务，三是人均上缴的集体提留和摊派（以下简称为“三项负担”）；而用农民“三项负担”量除以其统计的上年农民人均纯收入，即可表示农民负担水平的相对量。
第二个是农业部的农民收入及负担统计调查体系，其调查方案是根据国家统计局批准的《农村经济收益分配统计实施方法》并在其总体框架下进行的。该项调查采用的是全面调查与抽样调查（或典型调查）相结合的调查方法。全面调查主要是针对村合作经济组织及所属企业收入和乡镇级集体企业收入的调查；抽样调查或典型调查主要是针对农民家庭经营收支情况的调查，一般是以村为单位，选择占全村农户总量10.15%的农户进行记帐，并根据这些记帐户的资料整理推算全村农民家庭经营层次的总体数据，然后逐级汇总上报。
此项调查能够用来衡量农民负担水平绝对量的指标有：（1）可分配净收入中的国家税金（主要包括农业税、农业特产税及其他税金）、上交国家各有关部门的费用、三项村提留、五项乡统筹；（2）农户的社会负担，主要包括行政事业性收费、罚款、集资摊派及其他社会负担；（3）农村义务工和劳动积累工及其以资代劳资金。用这三项资金总额除以其统计的上年农民人均纯收入，即可表示农民负担水平的相对量。
农业部的调查统计与国家统计局农村住户抽样调查获得的农民人均纯收入相比，有两点差异：一是农业部的调查统计不仅要从其总收入中扣除各种物质生产费用，还要扣除国家税金、上交有关部门、企业各项基金和乡统筹、村提留，二是农业部的调查统计不包括农民的转移性和财产性纯收入。
因此，两种调查体系统计的农民人均纯收入是有差异的（见表1）。从全国的平均水平看，后者一般要比前者高（1991年高17.9%，1997年高3.83%）。④
（二）农民的法定负担及其相关的政策规定
农民的法定税费负担，主要包括农业税及地方附加、农业特产税、屠宰税、耕地占用税、契税、村提留乡统筹、义务工和积累工、教育集资等项目。国家现行政策、法规对农民法定负担的征收主要有以下规定：
（1）农业税类的征收规定，执行1958年颁布的《农业税条例》的种种规定，“九五”期间，对农业生产不开征新税种、不提高税率；农业特产税、屠宰税等税收项目必须据实征收，不得向农民下达指标，不得按人、按田亩平摊；农业税和农业特产税不得重复征收。
（2）农民应向村、乡两级缴纳村提留费、乡统筹费，这项费用属于集体资金，其数量不得超过上年农民人均纯收入的5%；以乡农民人均纯收入为依据计提（后逐步改为以村为依据），实行“定项限额”的管理办法，任何单位和部门不得另立项目或扩大使用范围；其计提比例和数量一定三年不变；随着经济的发展和农民收入水平的提高，此项负担的比例应该逐步下降；村提留、乡统筹费由村集体经济组织和乡级人民政府收取。
（3）农民承担“两工”劳务，每个劳力每年承担5-10个义务工和10-20个劳动积累工；农村“两工”以出劳为主，原则上不得以资代劳，除农民自愿以资代劳以外，不得下达以资代劳指标，不得要求把以资代劳资金上交县、乡有关部门管理；除抢险救灾、农田水利工程和法律法规已有规定外，“两工”不得跨乡使用。
（4）教育集资的征收，依照《教育法》的有关规定，要按自愿、量力的原则，控制数量，严格审批；不得超规定范围使用教育集资款，不得将教育集资变成经常性的集资活动，不得以教育集资的名义乱集资，坚决禁止不切合实际地搞高标准的学校建设，等等。
（5）农民必须完成国家规定的粮食、棉花等主要农产品的定购任务。
（6）按照国家有关规定，农民应承担的其他费用。
（三）不利条件下的农民收入与负担
20世纪80年代中期以后，已经出现两次农民“增产不增收”的现象。第一次是年，在农业生产大丰收的情况下，农民人均纯收入年均增幅仅为2%（扣除物价因素，下同），1991年为负增长；第二次是改革开放以来首次出现农民人均纯收入连续四年增幅下降的现象，即1996年农民人均纯收入比上年增长9%，1997年增幅降至4.6%，1998年降至4.3%，1999年又降至3.8%，2000年增幅跌入低谷，只有2.1%。
在农民收入增幅趋缓的条件下，对农民负担状况的判断极为重要。对年农民负担高速增长现象，早就有了比较一致的认识。⑤但对1992年以后、尤其是近几年农民负担水平的认识，至今没有清晰的判断。我们认为，尽管1992年以后农民负担水平先是起伏不定、后是合同内负担水平得到控制，但近几年农民负担结构性不平衡问题在加剧，表现为低收入农民负担重，以农业为主的农户负担重，经济落后地区尤其是中西部农业省区农民负担重，农民的现金负担重等新特征。⑥如果在考虑以下几个方面的因素，我们可以得出目前农民负担的总体水平仍然很重的结论。
（1）农民人均纯收入水平存在巨大的统计差异。1991年底，国务院颁布了《农民承担费用和劳务管理条例》，以法规的形式明确规定农民承担的村提留和乡统筹费用不能超过上年农民人均纯收入的5%，各级党委政府也将其视为农民负担水平的“高压线”，作为衡量农民负担轻重的最主要的指标。在这种情况下，一些地方尤其是传统农区的基层政府和乡村组织，要想既不违反法规规定，又能有效地筹集资金，以弥补其巨大的资金缺口，最好的办法就是人为地提高农民人均纯收入水平。近些年，尤其是在一些欠发达的农区，人为地高估农民纯收入的现象比较严重。从表7-1可以看出，尽管两种统计方法的统计范围存在一定的差异（暂且不论哪种统计结果较为准确），但统计部门的上报数字平均要比农业部门的统计数字高54%，若按统计部门的上报数字提取“提留统筹费”，显然要比按农业部门统计数字提取数大得多。而各地在征收提留统筹费时都是以统计部门上报的人均纯收入为依据。如辽宁省某村上报到统计部门的该村农民人均纯收入数字要远远高于根据该村每家每户每年记录的收支流水帐的汇总结果，1993年高出37%，年要分别高出61%、70%、123%.
（2）农业税特别是农业特产税增长过快。虽然改革开放以后，农业税负在急剧下降，但1994年以后却在上升。从农业税占农业GDP 的比重看，1978年为2.79%，1993年下降到1.31%，到年又分别上升为2.26%、2.34%、2.11%、2.04%；⑦据国家统计局统计，年国家农业各税收入占全国财政收入的比重只有3.0%左右；年，这一比重已分别达到5.0%、4.6%和4%.[⑧]根据农村住户调查资料计算，年年均农民人均纯收入是1993年的1.85倍，而年年均农民人均“三项负担”中的税金负担却是1993年的2.02倍；另据农业部农村合作经济统计资料计算，年年均农民人均纯收入是1993年的1.91倍，而农民直接负担的国家税金年的年均数却是1993年的2.41倍，其中农业特产税同比是2.99倍。尤其是一些传统农区，农业特产税的增长速度更快。据调查，安徽省太和县、涡阳县1993年的农业特产税收入分别是270万元、329万元，到1997年却分别达到2400万元和2303万元，分别是1993年的8.9倍和7倍，分别年均递增为72.7%和62.7%.
（3）社会负担和隐性负担等合同外负担加重。农民的社会负担主要包括上交国家有关部门的负担和行政事业收费、罚款、集资摊派等。据计算，农民直接上缴国家有关部门的负担，年的年均数是年的年均数的9倍；而农民直接负担的行政事业性收费、罚款、集资摊派等社会性负担，年的年均数是1993年的2倍以上，集资摊派则达到3.38倍，这都高于农民人均纯收入的增长倍数。⑨特别是配合教育“双基达标”而进行的教育集资活动，在很多地方不仅把它当作经常性的集资项目，而且集资数据巨大。湖南省湘潭县近年为完成教育“双层达标”验收，共投入1.75亿元，基本上都靠向农民收取，年连续三年每年分别向农民集资5000万元，1998年又集资2600万元。⑩另据对湖南安乡县安丰乡10个村的调查，1997年各部门的收费项目有96种，收费总额为26.35万元，村均2.64万元，农民人均负担20元。[11]
农民的隐性负担主要表现在变相提高农用水、电、农用话费及农用生产资料价格。有的地方，以农业共同生产费的名义，一次或多次向农民摊派收取农用水费，有的则变相提高农用水水价。尤其是近年来农民生活用电价格上涨更快。根据笔者调查，一般地说，电费的出厂价在0.32元／度左右，但到了农民那里，生活用电价格便宜的也达0.8-1元／度，中等电价要达1-1.5元／度，最高的要达2.5元／度。有记者对电费的调查亦显示：从发电厂发出电输送到乡电管所，电价从0.32元／度涨到0.52元／度，上升64.3%，而从乡电管所输送到用电农户，电价则从0.52元／度上升到1.3元／度，上升150%.[12]
此外，乡村两级组织开支缺口巨大，举债现象严重，亦已成为不能不关注的问题。根据有关部门的调查统计，年全国村级净负债年均递增47%；东北某省负债村占总村数的88%，华东某省负债乡镇占总乡镇数的90%以上。根据全国农村固定观察点的调查，1993年300个样本村中净负债村有149个，村均净负债52.17万元；1997年净负债村为138个，村均负债额高达59.87万元。[13]另据湖南省安乡县的调查，1997年财务年度末，全县20个乡镇负债总额4223万元（不含村及乡属企业负债），乡镇平均211万元；264个村负债总额8524万元，村均32.3万元（其中不负债的村只有14个，占5.3%），而且负债增速快，1996年比1995年村负债增长20%，1997年比1996年增28.9%，1998年比1997年增45.4%.[14]湖南省津市市反映，1999年底全市乡村负债总额（含站所）达9220万元，乡均负债445万元，村均负债44.6万元。[15]涉及面如此之广、数量如此庞大的乡村负债，最终必然要通过各种渠道转移到农民头上。
（四）农民负担问题的根源
20世纪50年代农村税费制度的变迁过程反映出的根本问题，是土地改革后高度分散的小农能够提供的农业剩余本来就有限，政府与上亿农户之间的交易费用又高到无法交易的程度，于是不得不建立统购统销制度和集体化组织来降低交易成本。农村以按人均分土地为实质内容的改革以后，交易费用高的问题更为严重。
在目前中国人多地少的基本国情矛盾进一步尖锐的情况下，土地承担的农民生存保障性功能远大于其生产性功能，农业劳动生产率低、剩余少、积累能力弱的问题非常突出；在家庭承包经营制度下，政府在管理农业、农村和农民过程中，面对数量庞大、规模狭小且高度分散的2.4亿农户，产生了极高的交易成本。农民负担重，是在政府既不能给低收益农业提供直接补贴、又不能给政府与农民之间的交易提供全部财政支撑的情况下，政府和农村基层组织利用农村税费制度的手段，实现向低收益农业转嫁高交易成本的结果。
从法理上看，如果9亿农民人均农业剩余（地租）少到微乎其微的地步，那么建立在剩余分配基础上的税费制度及依托其上的农村基层组织管理体制就缺少必要的资金基础，除非政府补贴管理费用；如果土地长期承担着农民的社会保障，而没有健全的社会保障制度，那么政府也就没有直接向农民的农业收益收取税费的理由。
有关的法律制度规定村级实行村民自治制度，但由于基层公共组织本身缺乏自下而上的权力制衡，致使农村基层政治民主制度的实施偏离制度规范，存在着诸多形式主义、走过场的做法。如果说市场制度的最大缺陷是其负的外部性造成市场失灵，那么政府制度的最大缺陷就是其负的内部性会造成政府失灵。根据帕金森定律我们知道，现行农村管理体制下，无论公共组织的工作是增加了还是减少了，或者已根本没有任何工作了，其机构的人员数目总是按同一速度递增；同时，官员们还会追求各种特权和更多的附加福利。政府在对公共品的决策供给过程中，如果简单地采取自上而下的决策方式，缺少民主决策过程，则会由于公共组织已经成为既垄断权利又追求市场利益的行为主体，其内部性本身会使公共品供给过程表现为公共组织的扩张和自身利益的膨胀。
大包干之后，政府本来应该按照农村出现的小农村社经济的现实，依据自治法则改造基层管理体制，由村社自主决定公共品开支和费用提取。但在不充分考虑基本国情矛盾的条件下，按照本来只适于现代市民社会的管理体制安排税费制度和行政组织，就会构成农民负担加重、公共组织膨胀的恶性循环。90年代以来政府与农民的交易成本比以往任何时候都更大，这是导致农民负担增加的根本原因。
有鉴于此，寄希望于对农民负担加强管理，或要求地方政府与村民自治组织提高自律性，都不可能治本，只有制度创新才能从根本上解决问题。也就是说，要在推进农村产权制度改革和以自治为原则的基层组织建设的前提下，开展乡村管理体制和农村公共品供给决策体制的综合改革，在政府与农民之间重新建立能够降低交易成本的税费制度。
此外，还要认真考虑农业的剩余和积累能力问题。首先需要认清两个方面的问题：一是在家庭承包经营制度长期稳定不变的前提下，农业要扩大再生产、进而实现现代化，农民必须拥有通过农业实现自我积累的权利；二是如果农民经营农业实际剩余较少，主要依赖农业而生存的广大农民继续为城市、为工业、为庞大的公共组织及其人员提供资金积累和公共开支的能力就会很弱。
目前农民负担重反应比较强烈的地区，大都是集体经济实力较弱、二、三产业比较落后的中西部传统农区。[16]从分地区统计看，1997年东、中、西部地区的农民人均三项负担性支出额分别为97元、142元、78元，占纯收入的比重分别为3.5%，7.3%和5.5%.也就是说，无论是绝对额还是负担率，中、西部地区都较高。[17]
那么农民经营农业到底能有多少剩余，农业到底还有多大的积累能力？笔者曾就“为什么把农民承担三提五统费的标准定在不超过上年农民人均纯收入5%的水平上”这一问题请教有关专家，比较一致的答案是：如果农民的税外负担达到或超过上年农民人均纯收入的5%，农民经营农业的剩余就微乎其微，农业就连维持简单再生产都有困难。
如果上述判断正确，那么在农民人均纯收入统计和三提五统费征收上就存在三个方面的问题：一是撇开这一指标统计虚假因素不谈，不管是哪种统计方法，既没有从中扣除农民的活劳动成本，也没有扣除农民的非现金收入即实物收入（从全国看，这一比例要占1/3，传统农区这一比例会更高），其统计结果并不能真实反映农民的人均纯收入水平；二是由于农民用现金支付的“三项负担”额占其全部负担的比重高达90%以上，这就一方面意味着农民的现金支付能力低于其纯收入所表现的支付能力，另一方面也意味着农业的实际剩余和积累能力远赶不上其纯收入所表现得高；三是以乡或村为单位，按不超过上年农民人均纯收入的5%计提提留统筹费，实际上有大约60%的农村居民由于其人均纯收入在平均水平以下，其负担比例要超过5%（尤其是在落后地区）。[18]
（五）20世纪90年代以来政府的“减负”努力
20世纪90年代以来，伴随着农民收入在波动中增幅趋缓、城乡收入差距扩大、农民购买力下降的状况，农民负担问题一直是中国农业和农村工作中的热点和难点问题。一方面是农民反映负担沉重，抗负不交、大规模的越级上访告状等群体性抗议事件不断发生；另一方面是基层政府财政困难，依靠行政手段和执法力量强行催征、甚至逼死人命的案件时有发生。
为了解决这些问题，1990年国务院下发了《关于切实减轻农民负担的通知》；1991年国务院颁布了《农民承担费用和劳务管理条例》，明确了农民负担监督管理的基本政策；1993年，党中央、国务院发出紧急通知，要求凡涉及农民负担的文件和收费项目一律先停后清；1994年，中办、国办发出通知，要求进一步加大减轻农民负担的工作力度，防止农民负担反弹；1996年中共中央、国务院又作出了《关于切实做好减轻农民负担工作的决定》，对减轻农民负担工作中的一系列政策问题作出详细的规定；1997年中国共产党十五次全国代表大会又进一步强调“要尊重农民的生产自主权，保护农民的合法权益，切实减轻农民负担”；1998年中国共产党十五届三中全会《决定》又强调“减轻农民负担要标本兼治”、“逐步改革税费制度，加强农民承担费用和劳务的立法”；2001年国办又一次发出通知，进一步重申了中央减轻农民负担的各项政策，要求深入开展农民负担专项检查，认真落实减轻农民负担责任制。
20世纪90年代以来，各地在贯彻中央、国务院“减负”政策过程中，相继创立了“农民负担监督卡制度”、“农民负担大检查制度”、“农民负担一票否决制度”、“农民负担预决算制度”等；各地为切实减轻农民负担，进行了多种形式的税费改革试点，其中比较典型的有农业税费“征实制改革”、“费改税”和“土地综合负担大包干”等。在总结各地试点经验的基础上，国务院于2000年出台了“农村税费改革试点方案”，并选择安徽省作为试点单位，黑龙江、河北、陕西、江苏、河南等省也按此方案选择若干县市进行试点。但总的来说，到目前为止，仍未能够找到从根本上减轻农民负担的有效途径，形成全国性的改革方案。
三、农业税费改革试点的几种创新性做法及其有效性分析
20世纪90年代前半期，农民负担重的主要表现是“头税轻（农业税费）、二税重（暗税）、三税是个无底洞（各种收费）”，对造成农民负担重的原因的认识，主要集中在现行农业税费制度和粮食定购体制及其运行中的问题。因此，自1993年开始，一些地方根据各自不同的情况，以减轻农民负担为目标，相继进行了“农业税费改革”试点，比较典型的做法一是农业税费“征实”制改革，二是“费改税”，三是“土地综合负担大包干”。
（一）几种改革的主要做法
1.农业税费“征实”制
从1993年开始，河北省正定县、安徽省阜阳市太和县等地开始试行农业税费“征实”或叫“公粮制”改革，基本做法是：（1）取消粮食合同定购，实行税费合一、统一征实；征实的范围，有的地方只包括农业税及地方附加、村提留乡统筹，有的地方也将农业特产税合并进来，一次计征。（2）征实总量的计算，有的地方按农民承包耕地前三年平均常产的8.10%计征；有的地方采取“法定税费总额÷粮价＝征实总量”的计算办法；有的地方将农业税征实部分保持不变，将村提留乡统筹部分折实征收。（3）征实任务的分配，有的地方按纳税地亩数量平均分配；有的将农业税、村提留部分按承包土地数量平均分配，将乡统筹的征实部分按人口分摊；有的按“地税人费”的办法分配征实数量。（4）与农民的结算价格，有的地方只按定购价，有的只按由地方政府及有关部门确定的、介于定购价与市场价之间的综合价，有的将定购任务征实部分按定购价结算，其余的按综合价结算。（5）征实粮款的结算，征实总量实行一定三年不变，征实粮款由乡镇财政与粮食部门统一结算，实行税费分流，税归财政，费归乡村。（6）村提留、乡统筹资金的管理，征实粮款结算以后，村提留费大都实行“村有乡管”，代管单位有的是乡财政，有的是乡农经站；乡统筹费实行乡有乡管（乡财政所管或乡农经站管）或实行乡有县管（县级财政部门管）。
2.“费改税”
从1995年开始，湖南省武冈市等地开始试行“费改税”改革，基本做法是：（1）税收名称，将“三提留五统筹费”改为“农村公益事业建设税”，征收货币税，不征实，与农业税、农业特产税、屠宰税等现行税制不发生关系。（2）课税依据，将税率严格控制在统计部门确定的农民人均纯收入的5%以内。（3）纳税人及纳税比例，凡户口在农村并承包了责任田的人口按征收标准的100%征收；凡户口在农村，但未承包责任田的人口按征收标准的70%征收；凡承包责任田，但户口已迁出或已死亡的人口按征收标准的30%征收。（4）采取地区差别比例税率，每个乡镇根据上级下达的“农村公益事业建设税”的指标数量和本乡镇各村不同的收入水平，确定不同的税率。（5）征收主体和征收时间，由乡财政所或委托其他部门代扣代征代缴，征收时间一般确定为粮食入库时一次性征收，或常年征收。（6）该税属于乡镇预算内财政收入，纳入预算统一管理，设立专户，建立专帐，实行专款专用。（7）明确规定该税的支出项目和支出比例，分别为乡村两级教育附加费（40%），农村卫生事业发展费（2%），农村文化、体育、广电事业发展费（4.3%），军烈属优抚费（3.2%），“五保户”供养和特困户补助费（2.5%），民兵训练、征兵及国防教育经费（2.1%），计划生育统筹费（8%），乡村道路建设费（3.5%），农田水利建设和开发性农业经费（3.2%），村组干部报酬和公务费（24.8%），公益金（2.4%）和征收经费（4%）。（8）支出的分类管理，村组干部报酬和公务费支出，由乡财政所拨款，经管站管理，年终决算；教育附加费部分由乡财政拨款，乡镇联校（相当于教育办公室）管理，年终决算：“五保包”和特困户补助、烈军属优抚以及民兵训练及国防教育费分别由乡民政办、乡镇武装部按规定掌握使用，向财政所报帐；其他各项经费由乡镇财政所直接掌握。
3.“土地综合负担大包干”
1997年，湖北省枣阳市扬当镇开始试行“土地综合负担大包干”的改革，基本做法是：（1）框定项目，划定限额，1997年该镇确定的地亩综合负担项目为11项，即农业税及地方附加、农业特产税、屠宰税、三提五统费、农业开发资金、教育集资费、合同签证费、防疫费、果农服务费、水费、两工折价，综合负担额以村为单位，平均每亩最高不超过250元；1998年又增加了人工降雨费、灭鼠药费、农民住院医疗保险费三项负担，每亩地最高限额元220元；最高限额一年一定。（2）项目分解，分户定额，“三提五统费”根据上年农民人均纯收入计提，一定三年不变；农业税及地方附加、农业特产税、屠宰税按上级下达的指标和规定分解；教育集资按上级“减负办”批准的数额收取；灭鼠药费按上年实际发放数额向下分解；住院医疗保险费、果树服务费按自愿原则与农户签订合同，由镇政府按合同总额及结构分解；水费按前三年实际支出的平均数确定，水田负担70%，旱田负担30%：“两工折价”按平均每个劳力平均每年30个工、每个工2.5元的标准计算，每亩分摊40元。（3）农民只按每年的最高限额完成税费任务，其他任何收费项目，农民都有权拒绝。
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