黄群慧：天真地说取消产业政策是理论家的自娱自乐|中国经济发展论坛|工业化|新经济_新浪财经_新浪网
中国社会科学院工业经济研究所所长黄群慧
　　新浪财经讯 由华中科技大学和中国侨商联合会共同主办的第六届“张培刚发展经济学优秀成果奖”颁奖典礼暨2016中国经济发展论坛于11月18至19日在北京举行。中国社会科学院工业经济研究所所长黄群慧出席并演讲。他认为，现在天真的说把产业政策完全取消掉，其意义在于警示现在手段过强的产业政策，这是作为理论家自娱自乐。现在的产业政策力度要更小，主要应该去支持创新，应该把竞争政策放在基础性的地位，
　　其指出，今年上半年房地产的价格一下子创伤了我们很多年努力创造的创新生态，现在没有人通过创新去致富和发展，去年炒股，今年炒房地产，这个问题比较严重的，要解决供给侧结构性改革问题。
　　以下为发言实录：
　　今天的汇报的题目是新经济与中国工业化进程，其实我今天想谈工业化，因为张培刚先生一直对中国工业化进程，包括工业化理论做出重大的贡献。把这三个关键词放在一起是一个想法，用张培刚先生工业化理论来解释一下现在我们提的很多时髦的词，包括智能制造、新经济诠释一下，放在张培刚先生理论里，放在什么样的位置？张培刚理论前些年提出来的，我们现在有这么多新的东西，包括发展到现在这个阶段什么样子？从规划理论是什么样子？想做这么一项工作。
　　第一个，中国工业化是比较有特点的，有十几亿人口大国的工业化，这个人口如果实现工业化的话，可能超过现有了工业化的总和，这几年推进比较快，世界上很少有这样的国家和地区保持如此高的工业化速度。
　　我们有一个测评，我们在跟踪工业化水平的测评，一个测评的结果到了十二五以后，中国步入到中期的后半段，马上进入工业化后期，这个变化是一个里程碑式的变化，由于阶段的变化，我们现在面临的一系列的问题，在经济发展中一些问题可以在这个阶段变化得到一些阐释。这是2010年工业化综合指数来进行测评的，当时结果工业化中期阶段，马上到后期，我们现在2015年测评后期工业化阶段，当然像北京、上海、天津是后工业阶段。我们这个测评是基于传统工业化理论测评的阶段。
　　这种测评得到一个结论，如果十二五时期，中国到了工业化后期的话，于是我们现有的经济现在联系在一起，工业化国家历史表明工业化潜在增长下降的过程，包括人口红利的增长和经济结构减速判断基本相同的。这和我们中央2014年提出经济新常态吻合的，正好工业化高了一个工业化的阶段是一个技术命题性产业，结构趋优，速度在趋缓。伴随着杨教授提到经济增长方式的转变，包括新的增长动力的转变。
　　尤其工业到了后期以后发挥作用的方式发挥了大的变化，到2015年工业增速已经是我们连续23年来最低的增速，到2013年以后，工业的增速已经低于GDP增速，靠工业推进GDP的速度已经低于整个GDP的增速，这种强大的推进作用已经减弱了。我们后面的分析，十三五时期工业重要性没有减低，包括提到智能制造、新经济重要性没有减低，只是不是体现在数量上的速度上，而体现在创新的贡献意义上。这种速度的趋缓是一个必然的趋势，这些带来经济增长的问题，2015年，中央概括2015年经济运行的特点四降一升，经济增速下降、工业品价格下降、实体企业盈利下降、财政收入增幅下降，经济风险概率上升。这种变化本身体现了我们到了后期的特征。
　　同时我们也看到经济运行中好的方面，行业的增加值比重结构趋优，高新技术产业始终保持了10%左右的增速，高出整个工业增加值6到4个百分点左右，即使这样我们结构不够优化，在整个行业占比里比较低的，包括%，到2016上半年10.2%左右。这个比例的变化，反映了整体工业速度在下滑，整个GDP下滑比较厉害。耗能的产业2015年、2016年下滑比较快，新经济增长速度比较快，比重还不够高。很多学者探讨经济增长新动能，从产业来看，我们依靠新的技术革命，新的科技而带来整个经济的变化。
　　在今年政府工作报告里克强总理提到一个词就是“新经济”，有不同的说法，我这里界定有新一轮科技和产业革命带来新的生产、交换、消费、分配活动，这些活动会促进新旧模式、新旧经济增长动力替换，包括结构的变迁、生产方式的进步等等。而且从产业来看，新产业、新业态、新模式的出现，而传统产业被新技术武装或者融合。美国人在上世纪末这世纪初已经在提“新经济”，当时被认为很好的词，在宏观经济概念里高增长、低通胀、低失业率、低财政赤字，后来出现泡沫。
　　我们研究制造业的人认为，把新经济停留在技术这个层面，仅仅依靠金融来主导和技术这个层面的话，或者就是说停留科技发明和金融延伸出来的话大多是泡沫，关键把信息技术和制造业深度融合在一起，把它实实在在变成实体经济，这时候才会有真正的“新经济”。又经过了十几年，由于信息技术的突飞猛进，现在和制造业主要深度融合了，现在提“新经济”应该是水到渠成的事情。
　　如果“新经济”放在工业化大视角上，到现在来看，工业化怎么理解由于新的技术革命而带来整个经济的变化。其实对发达国家来说现在提了很多就是再工业化，其实就是说把信息化的含义和再工业化的含义融合在一起。对于我们国家来说，我们在工业化进程中，我们发展很快，虽然到了工业化后期，未来如果按照规划是2020年，十八大报告里面提到基本实现工业化，后面的路还很长。对于我们来说是信息化、工业化融合。
　　即使到了工业化2020年以后实现工业化，我们还是在工业化的时代，这个大的时代，如果按照大的时代赋予了新的内容，把信息化的内容赋予到工业化的内容之中。这个概念如果从一般的理论可能还无法说清，张培刚先生给了很好的界定，这个突破性的界定有非常重大意义、理论意义，各方面的框架放在一起，他认为工业化是国民经济一系列的生产函数，包括要素组合，连续发生由低级到高级突破性变化的过程。
　　其实基于这样定义的话，现在工业革命也好，信息技术也好，无非是一种新的生产要素组合，无非从低级到高级突破性变化，我们谈工业革命抛开信息化去谈，我们这个工业革命、信息化嵌入到整个工业化过程中。现在工业化进程，但是工业化进程不一样，由于信息技术突破，融合在工业化进程中。从这个角度，可以对新经济新的来理解。
　　进一步来看“新经济”有四个方面的特征。第一个，以信息技术突破应用为主导形成的物理技术、数字技术、生物技术形成新一轮科技和工业革命，这是新经济发展的和产业的基础。
　　第二个，这种突破核心按经济学分析，从要素来看，关键我们有一个新的要素，那就是信息、数据，（这也变成了可获得性、流动性日益增强以后），变成了独立了。以前我们说得经济学土地、资本、劳动力甚至创新，这些内容没有把信息、数据单独拿出来，现在流动性、获得性独立了，可以单独拿出来。这样形成了数据和你的实体经济这种现在提的CPS系统，包括智能制造，在这里头结合在一起了。哪些稀缺哪个价格越贵，未来决定现代化水平最稀缺的要素，围绕信息来做很多投资，甚至“新经济”说的生产要素，搞投资，大数据、互联网、物联网、智能终端、APP，还有新的生产要素方式，这是属于数据流动性和独立性有新的合作方式。
　　进一步解释新的合作方式，恰恰在经济理论进一步关联起来，如果以前的工业化，由于传统的工业化可能主要强调由于大的生产方式而带来规模经济的变化，而现在由于新的信息化和数据独立性获得性增加，进一步拓展了范围经济，无论现在分工方式、社会化、网络化、平台华、扁平化、小微化，其实增加了范围经济。甚至给一个逻辑图，由于数据可获取性和流动性提高，降低了信息不对称程度。由于企业内部其实提高了资产统一性，而可以解决了柔性生产，大规模工业化生产流水线往往解决不的品种的问题，解决低成本、高质量。这其实扩大了企业内部范围经济。其实企业和企业之间，消费者和企业之间，由于交易成本的降低，包括平台、共享、众包解决了企业外部范围经济，最终促进了整个新经济效率的提高。
　　第三个，智能制造，新经济的发展依靠什么？绝不是依靠阿里巴巴电子商务，电子商务仅仅从门户网站到电子商务发展第二个阶段，真正现在的阶段，无论德国工业4.0也好，或者提的智能制造其实是CPS，即信息和物理世界一个融合。要依靠数据软件这些核心的要素以工业互联网，不是一般的商务，以工业互联网为支撑促进信息与实体的融合，进一步推动 &制造业和服务业的融合。最后促进产业化的升级，是高的生产力现代产业体系一个核心的拓展。也正是基于政策导向，去年推出两项国家政策，中国制造2025、互联网+既相应了中国“新经济”战略。要实现这种增加，要注意四个方面的问题。
　　第一，供给侧结构性改革。其实所有无论新经济也好，智能制造也好，下一步供给侧改革都是制度创新。我们现在创新生态确实有待完善，包括现在我们房地产对大众创新、万众创业对环境的破坏，今年上半年房地产的价格一下消平努力创造的创新的生态，现在没有人通过创新去所谓的致富和发展，去年炒股，今年炒房地产，这个问题比较严重的，要解决供给侧结构性改革问题。
　　第二，中国制造2025也好，互联网+也好这是产业政策问题，如何处理产业政策和竞争政策的关系，这是最关键的问题。现在天真的说产业政策完全取消掉，其意义在于说，对我们现在政府产业政策过强是一个猛然的警醒是积极意义的，这是作为理论家自娱自乐。把这个说清楚，把产业政策是简单化了。产业政策在不同的政策方式、力度不一样的，现在产业政策力度要小，主要支持创新。而应该把竞争政策放在基础性的地位，去年11月份出台的价格管理基础政策，把竞争政策作为经济的基础性地位，这已经很明确了。
　　既是我们推进新经济，推进中国制造2025、互联网+不要用政府大爆炸急功近利强选择性。我们要为了制度创新、工匠精神、人力的培育，现在用在云网端投资是创业，我们现在发展工业互联网，或者叫智能制造，从产业体系是一个主导，要以智能制造引导新经济的发展，不仅仅电子商务，甚至出的污染很多环境，电子商务的包装污染环境。其实本身对这个实体经济的贡献增加购物的方便、便利性。但是真正创新性的意义并不是很大，现在关键增加制造业和互联网的融合，以智能制造为先导，来引进“新经济”的发展，以上我是谈了这三个方面的问题，谈得不对的地方请大家批评指正。
　　谢谢大家。
　　新浪声明：所有会议实录均为现场速记整理，未经演讲者审阅，新浪网登载此文出于传递更多信息之目的，并不意味着赞同其观点或证实其描述。
责任编辑：贾韵航 SF174
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国家对制造业的政策
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欧盟工业政策：发展历程与新动向
日 17:22 来源：《欧洲研究》(京)2007年1期
作者：孙彦红
内容摘要：
作者简介：
　　内容提要：本文旨在从发展历程及其新动向的角度梳理欧盟工业政策的整体框架：首先，从基本理念上看，欧盟工业政策始终强调市场导向，强调为制造业发展创造良好的环境，反对部门干预，这是它与传统工业政策的最明显区别；其次，开放性、协调性和辅助性的指导性原则决定了欧盟工业政策始终以横向政策为主，横向政策与各部门的具体结合又形成了富有新内涵的部门政策；再次，从政策工具上看，由于欧盟工业政策要借助于“其他政策和行动”得以实施，从而其行动能力和实施效果也就相应地取决于欧盟在这些政策领域的行动能力。　　关 键 词：欧盟工业政策 发展历程 新动向 横向政策 部门政策　　作者简介：孙彦红，中国社会科学院欧洲研究所助理研究员。　　首先需要指出的是，“欧盟工业政策”(industrial policy of the EU)在文中指的是欧盟层面的工业政策，而不是对欧盟成员国工业政策的总体概括。它不属于欧盟共同政策(如共同农业政策、共同贸易政策等)的范畴，成员国并未将本国制定工业政策的权力让渡给欧盟的超国家机构。总体而言，欧盟工业政策既是欧盟层面的指导性、协调性方针，又是对成员国工业政策的一种必要补充。　　虽然欧盟超国家层面的工业政策最早可以追溯到在欧洲煤钢共同体框架下对煤和钢铁业的干预，但是当时的工业政策更多地是出于政治目的的考虑，而不只是为了发展煤和钢铁业采取的主动措施。长期以来，欧盟内部并没有形成超国家层面的共同工业政策。从经济角度看，这一方面是因为经济一体化的深入程度尚未使欧盟具备实施共同工业政策的基础，另一方面，欧盟的不断扩大突显了各成员国工业发展水平和结构的多样性，这使得制定和执行共同工业政策更加困难。然而，条件不成熟并不意味着无所作为。自上世纪90年代初以来，欧盟层面已经开始了指导和协调各成员国工业发展和结构调整的政策性努力，并且在进入新世纪之后明显加快了政策制定的步伐。虽然，目前欧盟工业政策还具有指导性、协调性和辅助性质，但是，可以预见，随着欧洲一体化的不断深化、统一大市场建设的不断完善以及成员国经济的不断融合，欧盟层面工业政策将会发挥越来越重要的作用。　　由于工业政策是欧盟的一个新政策领域，尚未引起国内学者的足够关注，同时这一政策的内容、政策手段和运行机制不像欧盟的各项共同政策那么成熟、规范，研究起来难度较大，因此，目前为止，还没有国内学者对其进行专门、系统的论述。鉴于此，本文的主要目的在于从发展历程及其新动向的角度梳理欧盟工业政策的整体框架，希望能为更加深入具体的后续研究提供基础和参考。本文结构如下：首先，介绍和讨论欧盟工业政策的法律基础；第二，梳理欧盟工业政策的发展历程，分析新世纪以来其政策步伐加快的背景及原因；第三，着重归纳与分析近年来欧盟工业政策的主要内容及其政策手段，并突出它与传统工业政策① 相比所体现出的新特点。最后是简短的结语，在总结上述内容的基础上，提出有待于日后进一步研究的相关问题。　　一　欧盟工业政策的法律基础　　至今为止，欧盟仍是多个主权国家组成的一体化组织，欧盟层面的任何政策权限都必须由相应的条约和法律授予。上文提到，最早的欧盟工业政策是在煤钢共同体框架下对煤和钢铁业的干预，这种超国家层面工业政策的法律基础实际上就是1951年签署的《巴黎条约》。在1957年的《罗马条约》中，也包含有一些与促进工业发展有关的内容。但是，直到1992年签署的《马斯特里赫特条约》(以下简称《马约》)，才正式将“增强共同体工业的竞争力”纳入了共同体行动的范畴，并在第130条中对共同体工业政策做出专门规定，也即《阿姆斯特丹条约》(以下简称《阿约》)和《尼斯条约》签署后的《欧盟条约》第157条(Title XVI: Industry, Article 157)，全文如下：②　　1. 共同体和各成员国应保证有利于共同体工业竞争力的必要条件得以存在。　　为此目的，共同体和各成员国应根据开放和竞争的市场原则采取行动，旨在：(1)加速工业调整以适应结构变化；(2)为共同体内的企业，尤其是中小企业的建立和发展创造有利环境；(3)为企业间的合作创造有利环境；(4)更好地挖掘创新、研究与技术开发政策的工业潜力。　　2. 各成员国一方面应保持同委员会的联系，一方面应互相磋商，并在必要时协调其行动，委员会可采取有益的主动行动以促进此项协调。　　3. 共同体应通过其依照本条约其他规定而采取的政策和行动，为实现第一款所指目标做出贡献。理事会按照第二百五十一条所规定的程序③ 同经济社会委员会磋商后，可通过关于支持各成员国为实现第一款所指而采取的行动的特别措施。　　本编不得成为共同体采取任何导致竞争扭曲的措施的基础，也不得成为共同体采取任何包含税收条款或关于雇佣劳动者权利和利益条款的措施的基础。　　根据上述条款，并结合欧盟工业政策的实践，需要对以下三个问题做出特别说明：　　第一，关于欧盟工业政策的基本理念问题。《欧盟条约》第157条明确指出，“共同体和各成员国应根据开放和竞争的市场原则采取行动”，“本编不得成为共同体采取任何导致竞争扭曲的措施的基础”。因此，总体而言，欧盟工业政策强调市场导向原则，强调尽可能为工业提升竞争力和结构调整创造良好的环境，反对干预主义，这一基本理念在马约中得以确定。实际上，自从1990年的第一份正式政策通报以来，所有的欧盟工业政策通报都延续并一再强调这一基本理念。这是欧盟工业政策与传统工业政策的最明显区别。　　第二，关于欧盟工业政策的政策工具问题。第157条虽给出了共同体协调和促进工业发展的目标，却没有对实现这些目标的政策工具加以具体规定，而是明确指出，其目标“应通过其依照本条约其他规定而采取的政策和行动”来实现。由于没有独立的政策工具，对欧盟工业政策的界定就只能采用实用主义的做法，即确定可直接用于工业政策目的的“其他政策和行动”的范畴。欧洲学者已经在分析条约内容和考察欧盟政策实践的基础上开展了这项工作。根据米歇尔?达梅尔(Michael Darmer)的研究，“其他政策和行动”主要涉及以下范畴：竞争政策、研究与技术开发政策以及结构基金(主要是欧洲地区发展基金和欧洲社会基金)，也就是说，这些政策或行动的全部或部分内容可直接用于欧盟工业政策之目的。④ 通过对近几年欧盟工业政策实践的研究，笔者发现，另外两个政策领域，即完善内部大市场的相关措施和共同贸易政策也可以纳入其中，这两个政策针对的是完善工业发展所需的内外部市场环境，近几年在提高欧盟工业竞争力方面也的确发挥了重要作用。　　第三，关于支持成员国行动的特别措施的决策程序问题。第157条的第三款是《尼斯条约》修改后的内容，《马约》签署时该款内容为：“……理事会根据委员会的提案并同欧洲议会和经济社会委员会磋商后，以全体一致同意通过关于支持各成员国为实现第一款所指而采取的行动的特别措施……”。1997年的《阿约》只是将工业条款由第130条改为第157条，并未对其内容做任何改动。《尼斯条约》继承了第157条，但是对支持成员国行动的措施的决策程序进行了改革，引入了“共同决策程序”(co-decision procedure)。这里需要说明的是，上述程序只适用于对欧盟层面能否以“特别措施”支持成员国的行动做出决定。对于共同体“为实现第一款所指目标做出的贡献”——即除了支持某个成员国的措施之外的其他共同体行动，该条款并未规定明确的决策程序。这是由于欧盟工业政策在实践中只能借助于“其他政策和行动”得以实施，而“其他政策和行动”依照条约又都有各自确定的决策程序，因此，实际决策过程中的适用程序只能视所借助的具体政策而定。　　二　欧盟工业政策的发展历程与新动向　　欧盟工业政策的第一份正式通报于1990年公布，这可视为该政策的开端。为了更好地理解其基本理念和政策内容，有必要对该政策的出台背景、发展脉络与近几年的新动向进行较为系统的梳理。纵观欧盟工业政策的发展历程，大致可归纳为以下三个阶段。　　(一)早期尝试阶段：上世纪60年代末至80年代中期　　自1968年六国关税同盟建成、工业品基本实现自由流动开始，协调各国工业生产和结构的任务就开始进入欧共体委员会的视野。在日的一份备忘录中，欧共体委员会首次提出了在共同体层面协调各国工业发展的想法。随后两年的欧共体首脑会议和部长理事会都对与这一想法有关的具体问题进行了讨论，1973年的部长理事会还就此达成了几项共识，并提出了共同体工业政策的初步指导方针。⑤ 但是，随后的石油危机和全球经济衰退使得欧共体协调工业发展的“雄心”不得不暂时搁置，其工作重心被迫转移到应对工业(主要是钢铁业、造船业和纺织业等)面临的困境以及由此导致的失业等更为紧迫的问题上来。1981年，在欧洲议会的催促下，⑥ 欧共体委员会公布了一份重新启动共同体工业政策的通报。⑦ 在这份通报中，委员会将共同体工业发展状况与主要贸易伙伴进行了对比分析，并建议将内部市场转变为“真正的欧洲工业统一体，且应给予委员会在公共干预领域的优先权”，但是由于成员国意见的分歧，部长理事会并未对此做出积极的回应。20世纪80年代中期，欧洲钢铁业再次发生危机，造船业也随之出现了严重问题，此时的工业部长理事会⑧ 主要关注这些现实的危机，共同体工业政策又被搁置。简而言之，直至80年代中期以前，欧共体委员会尝试启动共同体层面工业政策的努力都归于失败了。除去经济大环境的影响之外，共同体工业政策失败的另一个重要原因在于未能得到成员国的有力支持。当时委员会对工业政策的设想带有明显的干预色彩，而大多数成员国却认为，工业政策的权力应归成员国独享，因而不愿接受共同体层面的任何干预。⑨ 当然，这一现象并不只出现在工业政策领域，实际上，对于共同体而言，任何一项政策权力的获得都不是件容易的事。显然，成员国的这种态度使得欧共体主动出台工业政策的空间非常狭窄。但是，当钢铁、纺织等部门受到冲击时，共同体又不得不在成员国的压力下前去“救火”，因此，如果说之前欧共体有工业政策的话，那么称之为“防御性的工业政策”更为贴切。⑩　　(二)制定与缓慢发展阶段：上世纪80年代中后期至上世纪末　　从80年代中后期开始，上述状况逐渐发生了变化。首先，西欧各国对政府功能的认识逐步发生了转变。总结七、八十年代多次部门干预的实践经验，人们逐渐意识到，政府干预微观经济往往收效甚微，但是在创造良好的产业发展环境方面可以发挥重要作用。(11) 这种认识转变不仅使得共同体层面的工业政策成为可能，而且决定了其基本理念，即共同体政策恰恰可以发挥为工业发展创造良好环境的作用。其次，随着当时国际经济竞争日趋激烈，各成员国对于仅依靠自身工业政策应对全球竞争已感觉力不从心，从而逐渐能够接受共同体层面的工业政策作为指导和补充。在此背景下，欧共体委员会于1990年10月公布了一份政策通报：“开放与竞争环境下的工业政策：共同体行动的指导方针”，(12) 随后得到了工业部长理事会的欢迎与支持。该通报是一份具有里程碑意义的文件，它被经济合作与发展组织(OECD)认为是1990年欧共体最重要的政策动议，“不仅因为这是欧共体层面出台的第一个工业政策的纲领性文件，还在于它反映了各成员国在工业政策观点上的趋同和原则上的共识，虽然它们国内仍实行着各不相同的工业政策”。(13) 这份通报确定了欧共体工业政策的三个指导性原则：第一，开放性(openness)，即保证开放的市场竞争秩序；第二，横向性(horizontal)，强调为所有或多数工业部门的发展创造有利的环境，避免回到七、八十年代部门干预的老路上去；第三，辅助性(subsidiarity)，共同体行动仅作为成员国政策的补充而存在。　　1992年签署的《马约》巩固了1990年通报的成果，正式确立了共同体工业政策的法律基础，并授权共同体委员会具体执行工业政策。虽然已就该政策的指导性原则达成了共识，但是，在自由主义与政府干预两种态度的选择上，当时的大多数成员国仍倾向于后者。因此，为了切实保证工业政策的指导性原则不被破坏，防止重返部门干预的老路，《马约》特别规定，关于欧盟层面对成员国行动给予“特别措施”支持的提案，部长理事会需采取“全体一致同意”的决策程序。(14) 旨在推进欧盟机构和决策机制改革的《尼斯条约》大大扩展了“共同决策程序”的适用领域，其中也涵盖了上述关于支持成员国行动的“特别措施”的提案，其决策程序由部长理事会全体一致同意改为部长理事会以特定多数同意、并与欧洲议会共同决策。由于对决策程序修改后工业政策能否继续坚持其指导性原则，一些成员国仍存在较大的疑虑，因此，《尼斯条约》在第157条中又加入了新的制约性内容，即共同体不得采取“任何含有税收条款或关于雇佣劳动者权利和利益条款的措施”，从而进一步缩小了潜在的干预空间。实际上这也成为最终能在该领域引入“共同决策程序”达成一致的重要前提。(15)　　自《马约》签署至上世纪末，欧盟工业政策已经具备了法律基础，也相继出台了几个政策通报，(16) 通过了一些相关的政策提案，这些行动都推动了该政策不断向前发展。然而，应该看到，这段时期欧盟的政策重心仍集中于建设内部统一大市场和经济货币联盟。同时，随着各国产业结构逐步升级导致的工业比重不断下降、服务业比重上升，以及90年代中期所谓“知识经济”的兴起，人们普遍认为工业在经济中的地位已明显下降，甚至已不再重要。这些因素导致工业政策实际上并未成为欧盟经济政策的优先内容。　　(三)快速发展阶段：进入新世纪以来　　随着内外部经济环境的变化，进入新世纪以来，欧盟工业政策再次走到了前台，政策步伐明显加快，力度也明显加大。2002年至2005年，欧盟委员会每年公布一份关于工业政策的通报，分别为：2002年的“扩大后的欧盟的工业政策”、2003年的“欧洲竞争力的一些关键问题——通向综合性方法”、2004年的“培育结构变革：扩大后的欧盟的工业政策”以及2005年的“执行里斯本计划：加强欧盟制造业竞争力的政策框架——通向更具综合性的工业政策”，(17) 这些通报也都先后得到了部长理事会和议会的支持。为了更好地理解欧盟工业政策近几年的新动向，需要对其背景进行扼要分析。　　从内部来看，随着统一大市场的逐步完善以及经济货币联盟的初步建成，欧洲经济一体化的深化与扩大(尤其是2004年5月的第五次扩大)向欧盟提出了从整体上协调和促进工业发展的强烈要求。就外部而言，全球化进程加速导致国际经济竞争日趋激烈，而作为最直接参与国际经济竞争的部门，欧盟工业——尤其是制造业(18)——表现出了诸多的结构性弱点，首当其冲地面临着严峻挑战。第一，从决定一国或地区产业国际竞争力的关键性指标——劳动生产率上看，自1995年以来，欧盟制造业的劳动生产率增长速度不断下降，且与美国的差距不断拉大；(19) 第二，从提高产业竞争力的根本推动因素——研发创新上看，欧盟制造业的研发支出明显低于美国和日本，且吸引高新技术研发投资的能力越来越弱；(20) 第三，制造业产业结构表现出了诸多不适应性。在高新技术产业上，欧盟没能搭上信息技术和生物技术的头班列车，落在了美国和日本后面；在传统产业上，欧盟面临着来自中国、印度等新兴国家的强有力竞争，面临着结构调整的艰巨任务；从目前欧盟在国际市场上最具优势的行业(包括化学、机械工程和机动车辆等)来看，由于这些部门具有中—高技术含量和中—低劳动技能的特点，因此，也逐渐面对来自新兴国家的激烈竞争，优势地位越来越受到威胁。正是这些来自内外部的巨大压力使欧盟认识到了加强超国家层面工业政策的必要性。　　另外，值得注意的是，近几年来欧盟层面对工业和制造业的主观态度也逐渐发生了转变。现任欧盟委员会副主席、企业与产业委员京特?费尔霍伊根(Günter Verheugen)在2005年的一次访谈中提到，直到上届欧盟委员会仍存在一些轻视工业的倾向，认为工业已经是明日黄花，欧盟的竞争力完全依赖于服务业与研发。但是，现在欧盟已认识到这种观念是完全错误的。工业仍然在欧盟经济中发挥着不可替代的作用，远远超出其产值的贡献。工业与服务业之间的密切联系使得忽视工业基础将付出巨大的代价，包括会导致劳动力市场乃至社会关系方面非常严重的后果。一个强大的、健康的工业部门对于充分挖掘欧盟的经济增长潜力，保持和提升欧盟在国际舞台上的经济和技术领先地位都至关重要。(21) 这种主观态度的变化成为近几年欧盟工业政策发展迅速的直接推动力。　　总体而言，近几年欧盟工业政策取得了不少实质性进展，其内容更具针对性，政策工具更加充实，并且表现出了鲜明的特点。　　三　欧盟工业政策的主要内容　　前文已给出可用于欧盟工业政策目的的“其他政策和行动”的范畴。为了使叙述更加清晰，同时突出欧盟工业政策的特点，本部分拟从横向政策和部门政策两个维度对这些政策和行动进行归纳与分析。　　欧盟工业政策的指导性原则决定了它以横向政策(horizontal policy)——也称跨部门政策(cross-sectoral policy)——为主，即针对所有或多数制造业部门，致力于为其创造良好的环境。但是，横向政策并不意味着只能是宽泛的政策。由于工业政策的最终落脚点是为了促进各具体部门提高竞争力，因此，完全不针对各部门实际情况的横向政策往往难以取得良好的效果。(22) 鉴于此，近几年部门政策(sectoral policy)也逐渐明晰起来。　　(一)横向政策　　目前为止，横向政策一直是欧盟工业政策的核心和主要内容，它主要包括为制造业提升竞争力及结构调整创造良好的竞争环境、支持研发与创新、支持制造业开辟和拓展国际市场、减少制造业结构调整所引起的社会成本、提高劳动者技能以适应结构调整等内容。横向政策的政策工具大致可归纳为两个方面：制度手段与预算手段。　　(1)制度手段　　制度手段，简单地说，就是欧盟工业政策可以借助于哪些其他政策为制造业的发展创造良好的制度性环境。目前为止，它主要借助以下四个政策领域来实现这一目标。　　首先，借助于竞争政策来保证有利于提高制造业竞争力的良好竞争秩序。前文已强调，欧盟工业政策的基本理念不同于传统工业政策，后者通常采取规制价格、直接或间接补贴、贸易保护等方式来实施，这些措施都是有悖于市场竞争原则的。而自从第一个政策通报以来，欧盟工业政策始终强调不违背竞争的原则。因此，欧盟工业政策与竞争政策之间并不是非此即彼的冲突关系。竞争政策的目的在于保护有利于产业发展的竞争秩序，以提高产业竞争力，这也是欧盟工业政策的目的所在。由于欧盟委员会在竞争政策上有排他的决定权(在欧盟条约和理事会决议的框架之下)，因此，不断完善和贯彻竞争政策的立法与规则是欧盟可以借之实施工业政策的有力手段之一。当然，欧盟工业政策与竞争政策并非完全一致。鉴于市场失灵的存在，同时为了尽量减轻产业结构调整引起的严重社会后果，欧盟会根据实际情况确定一些不适用于竞争政策的例外情况，例如，批准成员国在高新技术的研发领域给予一定的补贴。但是这并未从根本上违背竞争政策的目的。可以认为，虽然工业政策与竞争政策的侧重点不同，但是二者在理念和目的上是一致的。2004年，欧盟委员会在题为“为打造更具竞争力的欧洲而实施的积极竞争政策”的通报中详细考察了竞争政策为提高欧盟工业竞争力所做的贡献，并分析了如何更好地将工业政策与竞争政策结合起来，在决策中找到二者的最佳平衡点。(23)　　其次，完善支持研发与创新的制度环境，提高欧盟制造业的国际竞争力。研发和创新活动对于保持和提高工业竞争力至关重要，而对于其中私人部门和公共部门所发挥的作用，欧盟工业政策通报中已有明确的定位，即私人部门是促进研发和创新的主角。从制度环境上看，公共部门的主要任务是尽量完善投资环境以刺激私人研发投资，协调不同成员国之间的研发活动，并加强对创新成果的知识产权保护。(24) 在这些制度性努力中，欧盟当前最为强调、也最有进展的是对知识产权的保护。欧盟近年来的工业政策通报一再强调了大力保护知识产权的决心，同时欧盟委员会也向理事会和议会陆续提出了几个相关的行动议案。另外，完善有利于为中小企业研发融资的资本市场、简化第三国科技人员入境和居留的审批程序等一系列措施也提上了日程。2005年10月，欧盟委员会公布了一份关于研究与创新的通报，确立了共同体支持研究与创新的新的综合政策，其中包括一些与制造业部门高度相关的创议，从而为工业政策的实施提供了更多可利用的措施。　　第三，利用完善内部大市场的相关制度法规促进各成员国制造业的协调发展。自日内部统一大市场启动至今，欧盟在“四大自由”的实现上取得了较大进展，但是距离真正的统一市场还有相当大的差距。成员国间贸易的非关税壁垒(主要是制度壁垒和技术壁垒)仍普遍存在，这既不利于制造业产品在欧盟范围内的自由流通，也妨碍了欧盟制造业在国际市场上的整体竞争力。因此，进一步完善内部大市场成为工业政策的必要手段。近年来的欧盟工业政策通报多次强调，一个简单高效的市场环境对于制造业结构调整和提高竞争力至关重要。从欧盟层面上看，这尤其意味着要创建一个运转良好且充满活力的内部统一市场。(25) 至今为止，欧盟层面在与完善内部市场有关的工业政策上的最重要、也是最有成果的努力是制定产品的统一技术标准。(26) 同时，近年来欧盟工业政策通报也提出了简化和协调欧盟内部有关产业与企业立法和规则的必要性，并相继出台了一系列行动计划。与内部大市场和工业政策都密切相关的另一个重要领域是政府采购(public procurement)，欧盟工业政策通报多次强调要逐步开放内部的政府采购市场，但是，由于这一问题的政治敏感性及各利益主体之间的博弈，要大幅提高政府采购市场的开放程度并非易事。　　第四，借助于贸易政策从制度上支持制造业开辟和拓展国际市场，并为其争取有利的国际竞争环境。在推动第三国对其制造业产品开放市场方面，欧盟主要采取以下两种方式：第一，多边谈判和协议，主要是在世界贸易组织(WTO)框架下促进第三国开放市场；第二，双边谈判与合作，推进特定国家向欧盟工业品开放市场。值得注意的是，在双边合作领域，欧盟尤其关注所谓“在欧盟市场上已取得成功的新兴国家”，(27) 认为他们必须对等地履行自己的开放承诺，遵守国际贸易规则。欧盟密切关注着这些国家是否对欧盟产品实施了不正当的贸易保护措施，同时也强调在第三国对欧盟的出口违反国际贸易规则时，会“合法”地运用保护措施。实际上，近几年欧盟对中国纺织品和鞋类产品等发起的反倾销措施正是利用其贸易政策来为这些行业的结构调整争取时间。但是，应当看到，随着世界贸易自由化程度的不断提高，欧盟运用贸易保护措施以缓解内部压力的空间已越来越小。(28) 在为其制造业争取更有利的国际竞争环境上，欧盟的努力主要集中于促进世界工业技术标准的形成、对外推广自己的市场规则以形成统一的国际规则、推动形成国际环境标准等方面，这些努力的目的在于降低欧盟制造业参与国际竞争的制度成本。　　(2)预算手段　　欧盟工业政策并未完全放弃预算手段，只是对这些手段的目的和使用范围有更加严格的限定，即只在存在市场失灵和有助于降低产业结构转型带来的社会成本时才给予支持。目前，欧盟工业政策的预算支出主要有两个方面：一是对制造业研发活动的资金支持，主要通过科技框架计划(Framework Programme)来实现；二是通过结构基金(the Structural Funds)减少转型带来的社会成本、推动产业积极地适应转型。　　第一，通过科技框架计划为制造业提高竞争力和结构升级提供支持。就科技框架计划与工业政策的关系来看，《阿约》和《尼斯条约》签署后的《欧盟条约》第163条(研究与技术发展)明确规定，“共同体的目标是加强欧洲工业的科学和技术基础，促进欧洲工业更具有国际水平的竞争力，并促进依照本条约其他各章而进行的一切必要的研发活动。”(29) 由于《马约》生效之后，欧盟层面的全部研究、技术开发与推广活动都被包含在了科技框架计划之内，因此科技框架计划就成为欧盟工业政策最有力的财政工具之一。自第一个科技框架计划(年)开始至第五个框架计划(年)，大约有一半的资金直接投入了工业部门。(30) 第六和第七框架计划大幅度增加预算总额，并配合欧盟工业政策的需要强调研究要更加紧密结合欧洲的工业，提高其国际竞争力。总结七个框架计划的预算额和重点研究领域的变化，可以得出两个基本特点：第一，对于科技创新之于工业竞争力的促进作用，欧盟的重视程度越来越高；第二，欧盟既注重发展高科技产业，也重视应用技术创新成果改造传统产业，推动其产业结构升级。　　第二，通过结构基金尽量降低制造业产业结构转型的社会成本、推动其积极地适应转型。结构基金主要由四种基金构成，(31) 其中与工业和企业密切相关、可用于工业政策目的的是地区发展基金和社会基金，这两者占据了超过80％的结构基金预算。欧洲地区发展基金的目的，是通过参与落后地区的开发和结构调整以及促进工业衰退地区的变革，帮助消除地区发展的不平衡状态。从工业政策的角度看，它的支持重点是受工业衰退影响的地区，特别支持那些能创造就业机会、改进工作与生活条件、职业培训、研究与发展等方面的项目。欧洲社会基金的宗旨是与失业做斗争、开发人力资源和促进劳动力市场的社会融合，以此来提高就业水平、实现可持续发展和经济社会的融合。欧盟制造业要较为平稳、成功地实现结构转型，就必须尽量降低转型带来的高失业等社会后果，同时还要通过培训和职业教育等方式推动传统制造业的劳动者更积极地适应转型。这些目标都可以借助社会基金部分地得以实现。　　(二)部门政策　　进入新世纪以来，欧盟工业政策的部门指向越来越明显，几乎每份政策通报都有强调横向政策需要与部门相结合的内容。2005年的通报在部门政策上更加明确和细化，使得工业政策更具有可行性。需要强调的是，这里的部门政策不同于传统工业政策对具体部门的干预和补贴，它富有新的内涵。确切地说，它是横向政策在各个具体部门的应用，也就是着眼于为各制造业部门的发展及结构调整创造所需的外部环境。另外，不同部门的政策之间并不是割裂的，欧盟工业政策强调支持一个部门不能以牺牲其他部门的利益为代价。　　2005年的通报对欧盟27个部门(26个制造业部门加上建筑业)的竞争力状况和存在的问题进行了详细分析，并逐一确定了对于各部门而言具有优先意义的横向政策。该通报依照产品类型、生产特点、面临的挑战等标准，将这些部门分成了四大类：食品与生命科学工业、机械与系统工业、时尚与设计工业、基础与中间产品工业。(32) 总结其分析结果可以得出部门政策的三个突出特点：首先，虽然当前欧盟针对不同制造业部门的政策侧重点各有不同，但是其共同的支撑点在于提高整个制造业的知识和技术含量。不论是与美、日相比处于劣势的高新技术行业(如制药业、生物技术、信息通讯技术、航空业等)、当前具备强劲竞争力的资本技术密集型行业(如医疗设备、机械工程、电气工程、机动车辆、化学制品等)，还是面对新兴国家激烈竞争的传统产业(如造船业、纺织业、皮革业、制鞋业、家具、印刷与出版、钢铁业等)，欧盟的目标都是通过增加产品的知识和技术含量来提高国际竞争力，其具体努力方向主要包括三个方面：促进研发与创新活动、保护知识产权、提高劳动者技能。第二，对于大多数具有优势的产业和传统产业，当前欧盟的另一个政策重点是为其产品争取第三国的市场准入权，通过扩大出口来保证和提高这些行业的竞争力。第三，对于大多数传统产业而言，欧盟工业政策的首要任务是推动其结构转型和升级，一方面通过提高这些行业的知识技术含量来避开与新兴国家的低成本竞争，另一方面通过结构基金等财政方式尽量降低结构转型引起的社会成本。　　图1给出了欧盟工业政策的内容和政策工具的简明框架，结合上文可以得出，欧盟工业政策是横向政策与部门政策的有机结合。　　图1　欧盟工业政策内容和政策工具　　注：该图由笔者自制　　四　结语　　总结欧盟工业政策的发展历程及其近几年的新动向，可以得出以下几条基本结论：第一，欧盟工业政策与传统工业政策的最明显区别在于其基本理念。它基本上放弃了传统的对具体部门的干预政策，强调市场导向原则，强调为工业提升竞争力和结构调整创造良好的环境；第二，开放性、横向性和辅助性的指导性原则决定了欧盟工业政策以横向政策(跨部门政策)为主，即为所有或者多数制造业部门的发展创建有利的环境。横向政策与各具体部门的结合又形成了富有新内涵的部门政策；第三，由于欧盟工业政策的实施必须借助于“其他政策和行动”，因此，欧盟在这些政策领域的行动能力直接决定了工业政策的行动能力和效果。从制度手段上看，在竞争政策和贸易政策等欧盟行动能力较强的领域，工业政策借助其实现自身目的的空间也相对较大，利用其他政策领域的空间则较小。从预算手段上看，虽然科技框架计划和结构基金都可以直接用于工业政策的目的，但是鉴于欧盟公共预算仅占其国内生产总值约1％的事实，其行动能力和效果相对于成员国的工业政策而言，只能作为一种补充而存在。另外，需要指出的是，借助于“其他政策和行动”的特点决定了欧盟工业政策的运行机制必然有其特殊性，它的决策主体和决策过程相对于其他政策而言更加复杂。同时，指导性、协调性的特点又决定了其互动机制是一种以多方交流协商为特点的“软”机制。为了更好地理解欧盟工业政策，与其运行机制相关的内容值得进一步深入研究。　　总之，对于欧洲一体化而言，事先设计好完美的蓝图总比不上实用主义的点滴推进更加现实。欧盟工业政策正是这种点滴推进的一个典型。虽然成员国并未将本国制定工业政策的权力让渡给欧盟机构，但是欧盟层面的工业政策已经作为一种必要的指导和补充而存在，并且正在发挥越来越重要的作用。回顾其发展历程，虽然欧盟工业政策仍停留在协调性、辅助性的阶段，但是，毫无疑问，它已经为欧洲经济一体化的深化做出了积极的贡献，而且可以预见，欧洲经济一体化的深化也必将推动它进一步向前发展。　　注释：　　①国内学者通常也将“工业政策”(industrial policy)称为“产业政策”，后者包含的行业要广泛得多。在此说明的是，欧盟在农业部门有共同农业政策，而在服务业部门，欧盟层面至今尚未获得相应的政策权限。目前欧盟工业政策的行业覆盖面主要是制造业，为准确起见，本文采用“欧盟工业政策”的说法。此处的“传统工业政策”可等同于通常而言的“传统产业政策”，以下同。　　②Consolidated Version of the Treaty Establishing the European Community, http: //eur-lex. europa. eu/en/treaties/dat/12002E/htm/C_2002325EN. 003301. html#anArt158；亦可参见欧洲共同体官方出版局编：《欧洲联盟法典?第二卷》，苏明忠译，北京：国际文化出版公司2005年版，第53-54页，第401页。　　③“第二百五十一条”指马约“第一百八十九条B”对“共同决策程序”所做的规定。　　④Michael Darmer, " A Definition of EU Industrial Policy" , in Michael Darmer and Laurens Kuyper eds. , Industry and the European Union: Analysing Policies for Business, Cheltenham, UK: Northampton, MA, USA: Edward Elgar, 2000, pp. 14-15.　　⑤Coucil of the European Community, " Resolution 17 December 1973" , OJ 1973 C. 117.　　⑥年欧洲经济处境艰难时，欧洲议会曾多次表示，对各成员国的工业政策缺乏协调与合作、部长理事会迟迟未能就共同体层面的工业政策达成一致，以及欧共体委员会始终没提出相应的动议感到失望。　　⑦European Commission, " The European Community' s Industrial Strategy" , COM( 81) 639, November 3, 1981.　　⑧欧共体工业部长理事会始于1980年，但是直至1984年5月，始终以非正式会议的形式召开，1984年10月才召开第一次正式会议。　　⑨Laurens Kuyper, " A Policy for the Competitiveness of European Industry" , in Michael Darmer and Laurens Kuyper eds. , Industry and the European Union: Analysing Policies for Business, p. 29.　　⑩Ibid. , p. 29.　　(11)Ibid. , pp. 29-30.　　(12)European Commission, " Industrial Policy in an Open and Competitive Environment: Guidelines for a Community Approach" , COM( 90) 556, October 16, 1990. 由于该通报是在班格曼报告(以当时负责该领域的欧盟委员Martin Bangemann的名字命名)的基础上形成的，因此也称“班格曼通报”。　　(13)Laurens Kuyper, " A Policy for the Competitiveness of European Industry" , p. 30.　　(14)Michael Darmer, " EU Industrial Policy in an Enlarged and Changing European Union" , in Michael Darmer and Laurens Kuyper eds. , Industry and the European Union: Analysing Policies for Business, p. 352.　　(15)Emmanuelle Maincent and Lluis Navarro, " A Policy for Industrial Champions: From Picking Winners to Fostering Excellence and the Growth of Firms" , Industrial Policy and Economic Reforms Papers, No. 2, Enterprise and Industry Directorate-General, European Commission, April 2006, p. 23.　　(16)European Commission, " An Industrial Competitiveness Policy for the European Union" , COM ( 94) 319, September 14, 1994; European Commission, " Action Programme to Strengthen the Competitiveness of European Industry" , COM( 95) 87, 1995; European Commission, " Structural Change and Adjustment in European Manufacturing" , COM( 99) 465, 1999.　　(17)European Commission, " Industrial Policy in an Enlarged Europe" , COM( , 2002; European Commission, " Some Key Issues in Europe' s Competitiveness-Towards an Integrated Approach" , COM ( , 2003; European Commission, " Fostering Structural Changes: An Industrial Policy for an Enlarged Europe" , COM ( , 2004; European Commission, " Implementing the Community Lisbon Programme: A Policy Framework to Strengthen EU Manufacturing-Towards a More Integrated Approach for Industrial Policy" , COM ( , 2005.　　(18)按照OECD的统计标准，除了制造业之外，工业部门还包括电、天然气和水供应行业，以及采矿业和建筑业。目前欧盟工业政策的行业覆盖范围只包括制造业和建筑业。　　(19)Mary O' Mahony and Bart van Ark, EU Productivity and Competitiveness: An Industry Perspective, Can Europe Resume the Catching-up Process, Enterprise Publications, European Commission, 2003, pp. 18-22.　　(20)European Commission, " Annex to Implementing the Community Lisbon Programme: A Policy Framework to Strengthen EU Manufacturing-Towards a More Integrated Aproach for Industrial Policy" , Commission Staff Working Document, SEC ( , p. 3.　　(21)Interview with Günter Verheugen, vice-president and commissioner for enterprise and industry, http: //www. euractiv. com/en/innovation/interview-gunter-verheugen-vice-president-commissioner-enterprise-industry/article-143183.　　(22)Lluis Navarro, " Industrial Policy in the Economic Literature: Recent Theoretical Developments and Implications for EU Policy" , Enterprise Papers, No. 12, Enterprise Directorate-General, European Commission, 2003, p. 14.　　(23)European Commission, " A Pro-active Competition Policy for a Competitive Europe" , COM( , April 20, 2004.　　(24)European Commission, " Annex to Implementing the Community Lisbon Programme: A Policy Framework to Strengthen EU Manufacturing-Towards a More Integrated Approach for Industrial Policy" , SEC ( , p. 11.　　(25)European Commission, " Some Key Issues in Europe' s Competitiveness-Towards an Integrated Approach" , COM( , 2003, p. 12.　　(26)European Commission, " Fostering Structural Changes: An Industrial Policy for an Enlarged Europe" , COM( , 2004, p. 21.　　(27)Ibid. , p. 34.　　(28)根据雅克?佩克曼斯(Jacques Pelkmans)的分析，贸易保护是欧盟工业政策惟一未完全放弃的传统干预手段，但是这并不符合工业政策的初衷，是该政策的倒退，是迫于过大的内部政治压力而采取的短期行为。从整体来看，这并不会改变欧盟工业政策的指导性原则；从长期来看，欧盟可借助的贸易保护手段已越来越少。参见Jacques Pelkmans, " European Industrial Policy" , Bruges European Economic Policy Briefings n°15, July2006, p. 42.　　(29)Consolidated Version of the Treaty Establishing the European Community, http: //eur-lex. europa. eu/en/treaties/dat/12002E/htm/C_2002325EN. 003301. html#anArt158. 参见欧洲共同体官方出版局编：《欧洲联盟法典?第二卷》，第56页。　　(30)Robert-Jan H. M. Smits, " EU Research for Industrial Competitiveness" , in Michael Darmer and Laurens Kuyper eds. , Industry and the European Union: Analysing Policies for Business, p. 263.　　(31)结构基金的构成：欧洲地区发展基金(the European Regional Development Funds，简称ERDF)、欧洲社会基金(the European Social Funds，简称ESF)、欧洲农业指导与保证基金中的指导部分(the European Agriculture Guidance and Guarantee Fund，简称EAGGF)和欧洲渔业指导金融工具(the Financial Instrument for Fisheries Guidance，简称FIFG)。　　(32)European Commission, " Implementing the Community Lisbon Programme: A Policy Framework to Strengthen EU Manufacturing-Towards a More Integrated Approach for Industrial Policy" , COM( , 2005, pp. 7-8.
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