失业保险322问
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失业保险 322 问一、失业保险（一）综 合1．什么叫失业？　　失业是指在劳动年龄之内、具有劳动能力、又要求就业的部分人员尚未 能就业的一种社会现象。构成失业的有四个基本特点：一是在劳动年龄之内； 二是有劳动能力；三是有就业意愿；四是没有找到任何职业。这样规定，就 可以把那些由于严重病残丧失劳动能力的人和未到或超过劳动年龄的没有职 业的人，以及暂时没有就业要求待升学的人和从事家务劳动的人划到失业之 外，因而也就不需要给他们安置工作。产生失业的主要原因：我国目前正处 于经济体制转轨时期，不可避免地会出现部分企业由于经营不善和其他原因 而破产，或者由于劳动力流动过程中在就业岗位之间存在着时间差，或者劳 动者等待选择满意的就业机会，或者由于企业终止、解除劳动合同和辞退职 工，或者因工作上的失误，如人口政策、社会政策、经济政策、产业政策、 就业政策、教育政策等等出现失误，这些都会造成新生劳动力或已就业人员 一段工作时间的中断，而出现失业情况。西方学者一般把失业分为：结构性 失业，周期性失业、摩擦性失业、技术性失业、季节性失业、自愿性失业和 非自愿性失业等等。2．我国失业有哪几种类型？我国失业的类型归纳起来有五种。　　（1）选择性失业。这种类型又分两种：一是达到法定劳动年龄在初次择 业时，需要反复权衡、比较选择职业和企业，这大多数属于没有考取中学或 大学的城镇待业青年；二是劳动者就业后，随着本人技术的提高、兴趣的转 变，需要再次选择职业，即我们所说的社会待业人员。（2）结构性失业。指由于生产力的提高、科学技术应用于生产领域、产业结构的调整等原因而使一部分职工从企业中游离出来造成的失业。　　（3）季节性失业。即指某些企业因受季节和生产周期的影响而引起的失 业。（4）自愿性失业。是指劳动者因家庭问题、生育、学习或因工作条件差、收入低等而要求暂时停止工作或不愿接受这些工作而造成的失业。　　（5）非自愿性失业。指在市场经济条件下，由于社会经济原因（包括企 业破产、兼并等）而造成的失业。　　我国失业的特点：隐性失业和显性失业同时并存；结构性失业与技术性 失业同时并存；在职失业与竞争性失业并存；适量比例的失业率和劳动力市 场调节失业同时并存。3．什么是自愿性失业？　　自愿性失业是非自愿性失业的对称。是指在劳动市场上拒绝接受雇主按 现行的工资或稍低的工资而形成的失业现象。西方经济学家认为，造成失业　　的原因大致有以下几个方面：（1）立法方面的原因；（2）社会风俗习惯；（3）进行集体工资谈判达不成协议；（4）闲暇时间与工资的交换效益等等， 或是指劳动者自愿放弃工作机会或不愿寻找工作而造成的失业，西方经济学 家认为，造成自愿性失业的原因有：（1）为失业者支付的失业救济金过高， 致使一部分人宁愿失业领取救济，也不愿积极寻找工作；（2）人们挑选合适 的工作和优越的工作条件，拒绝接受适当的工作；（3）准备升学，以待将来 得到高阶层的工作；（4）贪图闲暇和安逸等等。4．什么是非自愿性失业？　　非自愿性失业是自愿性失业的对称。指在劳动力市场下，工人愿意接受 按照劳动的边际生产率支付的工资而受雇，但资本家仍因不能获得预期利润 或者因设备不足不愿雇佣而产生的失业。这是经济学家凯恩斯提出的经济概 念，他袭用了传统的摩擦性失业和自愿性失业概念之外，提出第三失业范畴， 他把除摩擦性失业和自愿性失业之后的失业，都归结为非自愿性失业。凯恩 斯认为，社会就业量取决于有效需求。由于有效需求不足，在社会上还没有 达到充分就业时，生产规模就不能再扩大，劳动力的需求量就不能增加。因 而失业工人愿意接受按照劳动的边际生产率支付的工资而受雇但仍找不到就 业机会，这说明了非自愿失业的存在，凯恩斯认为只有消灭这一部分非自愿 性失业，才能称得上“充分就业”，而他所要解决的正是这类失业问题。为 此，他认为只有通过宏观调节，扩大国家干预经济的权力，从而提高有效需 求，才能实现充分就业。5．什么是结构性失业？　　结构性失业就是指由于社会、经济、产业等结构性因素所导致的失业。 它主要表现在以下几个方面：首先，世界性产业结构的调整造成一支长期难以解决的结构性失业队伍。二次大战后，迅猛的科技革命引发世界各国尤其是西方各国经济结构的 深刻变化，产业结构不断高级化，使越来越多的高新技术代替了夕阳工业。自 80 年代以来，计算机、微电子、新材料、航天、基因工程等新技术部门在国民经济中占据了主导地位，而钢铁、建材、纺织等传统工业部门日渐萎缩， 走向衰落，于是一批产业工人和低技术工人被淘汰，目前这类失业者全球累 计在百万以上。　　其次，新技术的推广运用和新型科学管理体制带来大批工作岗位的永久 消逝。随着市场竞争日趋激烈，新技术的推广运用，必然带来原有工作岗位 的减少，有些岗位甚至会永远消逝。同时，为适应竞争的需要，延续了近百 年的“大公司总部—工厂—车间“三级企业管理体制逐渐被“公司—生产小 组”等新型体制所取代，大批白领阶层人士由此也领略到失业的痛苦。　　第三，企业劳动力成本日益昂贵导致产品竞争力下降，使企业不得不大 量裁员。随着工资费用（包括工资福利、社会保险、与工资有关的税收等） 越来越高，企业的产品因成本价格上升而在市场的竞争力下降，企业的利润 也随之减少甚至亏损，于是企业只好通过大量裁员来降低成本，一些发达国 家甚至干脆将劳动力密集型产业转移到劳动力成本低的发展中国家去，这样　　一来，又将一大批就业者抛入失业大军。 目前结构性失业已引起世界各国的高度重视。各国政府及经济界人士开出了种种处方，但至今收效甚微。6．减少结构性失业的重要途径是什么？　　加强职业培训、提高劳动力素质和加强就业服务体系的建设，是减少结 构性失业的重要途径。提高劳动力素质和加强就业服务，不能从根本上缓解 劳动力供求矛盾，但目前由于就业的结构性矛盾越来越突出，迫切需要加强 职业培训和就业训练，使劳动者的技术、知识结构适应市场的需求，减少因 劳动者的技术素质不符合市场的需求而造成的结构性失业。7．什么是摩擦性失业？　　摩擦性失业是指由于求职的劳动者与需要提供的岗位之间存在着时间滞 差而形成的失业。如青年毕业后不能及时找到工作，工人转移岗位时，出现 的工作中断等。8．什么是季节性失业？　　季节性失业是指由于某些行业生产条件或产品受气候条件、社会风俗或 购买习惯的影响，使生产对劳动力的需求出现季节性的波动而形成的失业。9．什么是技术性失业？　　技术性失业是指由于使用新机器设备和材料，采用新的生产工艺和新的 生产管理方式，导致社会局部生产节省劳动力而形成的失业。10．什么是周期性失业？　　周期性失业是指资本主义生产总过程中，周期性经济危机对就业产生的 影响而形成的周期性失业。11．国家在统计上对就业人员和失业人员是如何界定的？　　根据国际惯例和我国的客观实际以及未来发展，劳动部会同国家统计局 对现行就业失业统计进行改革，提出新的就业与失业定义，及按失业登记系 统和就业与失业抽样调查系统双系统获得就业与失业数据的新的统计调查方 法。新就业、失业定义分别为： 就业人员，也称从业人员，是指从事一定社会经济活动并取得劳动报酬或经营收入的人员、正办理离休、退休、退职手续，但又再次从业（有酬或 自营等各种方式）的人员，计为就业人员。就业人员中不包括从事经济活动 的就读学生。统计中将对就业人员中的不充分就业人员，即“工作时间不足就业人员”、收入不足就业人员”及“就业不足人员”予以特别关注。 失业人员，是指在规定的劳动年龄内、具有劳动能力、在调查期内无业并以某种方式寻找工作的人员。具体包括：　　（1）16 岁以上各类学校毕业或肄业的学生中，初次寻找工作但尚未找 到工作者；（2）企业宣告破产后尚未找到工作的人员；（3）被企业终止。 解除劳动合同或辞退后，尚未找到工作的人员；（4）辞去原单位工作后尚未 找到工作的人员；（5）符合失业人员定义的其他人员。失业人员中不包括：　　（1）正在就读的学生和待学人员；（2）调查期内在各种经济类型单位 中从事临时性工作并获得劳动报酬的人员；（3）已达到国家规定退休年龄而 无业的人员；（4）未达到退休年龄但已办理退休（含离休）、退职手续而无 业的人员；（5）个体劳动者及帮工；（6）家务劳动者；（7）尚有劳动能力 但需特殊安排的残疾人；（8）自愿失业人员及其他不符合失业人员定义的人 员。12．什么是失业期？　　失业期是指我国失业保险法规规定的职工失业的持续期。按照我国现行 失业保险有关法规规定，失业人员自失业登记之日起，到获得就业岗位或就 学机会时为止的时间为失业期。符合领取失业救济金条件的失业人员，在一 定的失业期间内可以领取规定的失业救济金。失业期是反映失业状况和国民 经济发展状况的重要指标。一般当经济发展速度下降时，失业秩序严重，失 业期间适当延长；反之则适当缩短。13．什么是失业救济？　　失业救济是国家或社会为丧失享受失业社会保险待遇的失业劳动者提供 现金帮助的一种救济制度，它既是现代社会救济制度的重要内容，也是失业 社会保险的延续和必要补充。失业救济与失业社会保险相比，前者的资金来 源于政府拨款，保障水平低；后者的资金来源于国家、企业或单位、个人三 方，保障水平较高；两者分工负责，相互协调，均是解决失业问题的社会保 障措施。在新中国成立初期，为处理好旧中国遗留下来的失业问题，政务院（国务院前身）和劳动部曾于 1950 年分别公布了《关于救济失业工人的指示》和《救济失业工人暂行办法》，确定了救济失业工人的措施，并首先在失业现 象最严重的上海、南京、武汉、重庆、广州五个城市成立失业工人救济委员 会，以后其他城市也相继成立了类似机构，使失业工人的问题得到了较好的 解决。此后，因我国城镇实行高就业制，失业问题转入隐性，失业救济制度 亦随之废止。改革开放以来，尤其是在市场经济体制建立的过程中，我国又 开始出现失业问题，并随着改革的深化而日益显著化，因此，失业社会保险 已经被党和国家提到了高度的战略地位，而与之相配套的失业救济制度亦有 待重建。目前，民政部决定选择部分试点城市进行调查研究，准备提出对失 业保险期满无法重新就业并符合救济条件的职工实行社会救济的办法，可以 预料，失业救济制度将在近几年内得以建立并逐步走向发展，成为我国社会救济体系中的重要组成部分。14．什么是就业——福利——保障一体化？　　就业——福利——保障一体化是指就业、福利、保障三个要素之间彼此 相关的功能关系或功能关联性，即任何一位劳动者一旦进入就业圈就进入保 障圈，而且他个人及其家属从摇篮到坟墓的一切保障事务全部由“企业”或 “单位”包下来。通俗他讲，就是就业后，就可以享受社会保险、社会福利 和医疗服务等，而没有就业的人就无法享受以上福利；或一旦失去职业，他 的福利和保障也随之丧失，基本生活就会成为一个无法解决的问题。就业——福利——保障一体化是对我国保障制度存在弊病的高度概括，这种保障制 度以“统包统配”的刚性就业劳动制度和“统收统支”的企业财务制度为条 件，它所产生的弊病是极其明显的：（1）滞化了劳动力的合理流动；（2） 窒息了企业的活力；（3）加剧了消费基金膨胀；（4）丧失了社会保障应具 有的调节和稳定机制的功能。为了适应市场经济发展的需要，应该改革现行 劳动保险制度，建立一些急需建立的新制度，有计划地扩大社会保险范围， 逐步建立起具有中国特色的新的社会保障制度。15．什么是失业社会保险？　　失业社会保险是指身体健康的被保险人就业之后失去工作，中断收入， 由国家或社会保险机构按劳动法规定的期限内对失业者发放一定数额的失业 救济费的一种社会保险制度。最早起源于比利时。1901 年比利时始创的失业 保险，均为自愿性的保险，类似现在的失业救助。以立法形式颁布的失业保 险，首创于英国 1911 年的国民保险法中包括的失业保险，以后被大多数国家 所采用，它分强制保险和任意保险。前者，由国家以法律的形式规定多种条 件，如缴纳保险费的次数、非自愿失业等等，对符合条件的失业者支付一定 数额的保险金；后者，一般由公共团体对失业人员支付一定数额的保险金。 失业救济金只限在工人失去职业之后到被雇主重新雇佣之前一段时间之内给 予，期限一般为 1 年（最少不低于 8 周）。给付时间的长短，有时决定于工 人失业前缴纳保险费的持续时间的长短。保险基金的筹集形式，通常对雇主 征收保险税，有些国家对雇员也征少量保险费，国家给予适当的补助。保险 的对象，不包括永久丧失劳动能力或已超过领取期限长期失业的工人，也不 包括那些部分时间工作或自雇性工人、农场工人、家庭佣人、临时工等。失 业救济金的支付，大多数规定为该工人最近一个时期平均工资的一定百分 比，常见的规定为平均收入的 40～75％之间，也有按工资等级计发的。领取 保险金者，必须是非自愿性失业、缴纳一定期限的保险金或达到受保工作的 一定工作年限。失业保险与安置就业两种业务，经常保持密切联系，目的是 保证失业救济金只支付给确已在职业介绍所登记的失业工人。16．失业保险法最早出现于何时？　　失业保险法是国家立法机关依照立法程序制定的有关失业保险的专门法 律。世界上政府通过立法实施自愿性的初级失业保险制度的国家是法国，首　　次建立强制性的失业保险制度的国家是英国，失业保险法颁布于 1911 年 12月 16 日。但当时还只涉及到风险特别大的行业，即机械工业、建筑业和造船 业。此法规定雇主和工人双方都缴纳一定比例固定金额的保险费，同时公共 基金也要参与，三方各分摊保险费的 1／3。失业保险在第一次世界大战后普 及到欧洲许多的国家，据美国社会保障总署编写的《世界各国社会保障制度》 一书中统计，截止 1985 年止，全世界共有 40 多个国家或地区颁布了失业保 险法，建立起失业保险制度。失业保险法一般包括以下内容：失业保险的适 用范围、享受条件、资金来源、待遇标准、管理机构及劳动争议的法律程序 等等。1986 年 7 月 12 日国务院发布了《国营企业职工待业保险暂行规定》， 这是我国第一部失业保险法规。17．我国的失业保险具有哪些特征？　　我国职工失业保险，作为社会保险的一个重要组成部分，具有其本身的 特点：（1）失业保险是国家通过立法规定，强制实施的一种社会制度。　　（2）享受失业保险不是以劳动者丧失劳动能力为前提条件，而是以职工 就业后因社会经济原因而失去职业、中断收入为前提条件，它的对象只能是 法定的失业职工。（3）失业保险是以保障失业职工的基本生活需要为标准，而不可能满足他们各方面的需要。（4）国家通过立法建立失业基金，社会统筹使用。　　（5）失业保险不是单纯的经济救济和帮助，更重要的是通过职业培训、 职业介绍、提高失业人员的竞争能力，协助他门谋求职业创造条件，以便重 新走上就业岗位。（6）失业保险属于短期保险待遇，超过一定期限，如还没有找到工作，就改为社会救济。18．我国现行失业保险制度存在的主要问题是什么？　　我国的失业保险制度是 1986 年建立的。八年来，这项制度对我国的经济 体制和劳动制度改革起到了十分重要的保障作用。1993 年国务院又颁市了《国有企业职工待业保险规定》，进一步扩大夫业保险范围，健全了失业保险制度。但是，与发展社会主义市场经济，建立现代企业制度的要求相比， 失业保险制度还存在以下问题：一是适用范围窄，仅局限在国有企业职工， 作为多种就业门路的非国有经济从业人员有险无保；二是统筹程度不高，基 金绝大部分由市县统筹，只能在很小的范围内互济。三是保险水平偏低，1993 年全国人均月领取失业救济金仅为全国职工人均月工资的 30％左右，很难保 障失业职工的基本生活；四是再就业难落实，一些地方失业救济和促进再就 业工作互相分割，给再就业工作带来很多困难；五是监督机制不健全。　　目前，全国已有 27 个省、自治区、直辖市根据本地改革的进展和工作需 要扩大了失业保险范围，其中有 18 个省、自治区、直辖市人民政府根据本地 的实际情况颁布和修改了地方法规。与国务院的《规定》相比，在实施范围、 基金调剂、救济水平、再就业等方面都有了新的突破。国务院的现行《规定》　　已明显滞后。同时，各地业已出台的新办法也急需国家统一规范和宏观指导。 因此，进一步深化失业保险改革，不断完善和发展失业保险制度，仍然有许 多工作要做。19．建立和完善我国失业保险制度的主要做法有哪些？　　（1）按照“先立后破，不立不破，立破结合”的原则，建立失业保险制 度。建立和完善失业保险制度，深化劳动制度改革，促进企业转变经营机制 是一项改革内容广泛的系统工程，1986 年在推行劳动合同制度、试行企业破 产法的同时，由国家建立了统一的失业保险制度，按照统一费率筹集失业保 险基金，建立了生产自救和转业训练基地，为企业改革创造了一定的外部条 件，体现了“先立后破”，取得了明显成效。　　（2）逐步培育失业保险基金和失业人员统一管理的良性运行机制。失业 保险工作有两大内容，一是收缴管理失业保险基金，发放救济金等项业务； 二是管理失业人员，促进失业人员再就业。为完善失业保险制度，使其发挥 应有的作用，必须使失业保险基金的良性循环和就业服务机制的良性运行紧 密衔接，即基金的收缴——管理——使用和失业人员的就业——失业——再 就业有机地结合起来。基金管理与人员管理互为条件，而且要在人、钱、事 的统一管理中保持两个循环系统之间良性运行，否则失业保险制度就不可能 得到完善。（3）完善与就业服务工作相结合的工作体系。失业保险的功能不单纯是发放失业救济金，更重要的是要促进失业人员再就业。近年来，各地劳动部 门将发放失业救济和安置失业人员再就业紧密结合，将失业保险工作纳入劳 动就业服务体系之中，与职业介绍、就业训练和就业服务企业等项工作彼此 衔接，相互配合，既提高了失业人员素质，使大部分人员得到了妥善安置， 又在资金方面对其他就业服务工作予以扶持。几年来，全国再就业的人员平 均失业周期只有 4 个月左右，既促进了再就业，又节省了救济金。这种将失 业保险与就业服务紧密结合的做法，为探索建立具有中国特色的失业保险制 度进行了有益的尝试。20．为什么要建立失业保险制度？　　在市场经济中，企业是按照市场法则运行的，在竞争规律作用下，优胜 劣汰是不可避免的，一些经营不善的企业将会破产、关停、撤销和解散，从 而出现一批失业职工；企业行使用工自主权，推行全员劳动合同制度，精减 冗员和辞退一些不适应生产需要的职工，也会使失业职工日渐增多。失业保 险制度的建立，以及《国有企业职工待业保险规定》的实施，不仅有利于搞 活企业，提高企业的经济效益，为企业步入市场经济创造宽松的外部环境， 而且可为失业职工提供必要的生活和医疗保障，组织失业职工进行转业训 练，并通过职业介绍机构介绍其就业。暂时无法就业的，还可以到生产自救 基地从事临时性工作。总之，失业保险制度的建立，以及《国有企业职工待 业保险规定》的出台为国有企业广大职工提供了一张可靠的“安全网”，为 他们解除了后顾之忧。　　21．建立失业保险制度的意义是什么？建立失业保险制度，具有以下重要意义：　　（1）建立失业保险制度是培育、发展劳动力市场的重要社会条件，对于 推动企业劳动制度改革，落实企业用人自主权具有重要作用。通过建立失业 保险制度，企业可以根据生产、经营需要，自主使用、调节劳动力；劳动者 在暂时失去工作时可以获得基本生活保障并通过四位一体的再就业服务，促 进劳动者重新就业。　　（2）建立失业保险制度有利于企业进一步转换经营机制，加快产业结 构、产品结构和组织结构调整。企业在市场经济体制下，既有生产经营自主 权，又面临生产经营中的风险。企业根据市场需求和技术进步，必须及时调 整产品结构，有时还需要调整产业结构和企业组织结构，随之而来的关、停、 并、转甚至企业破产都是不可避免的，关、停、破产企业中的一部分职工也 会产生暂时失去工作的风险。建立失业保险制度，就可以使那部分暂时失去 工作的职工享受失业保险待遇，维持本人的基本生活，减轻失业职工生活困 难，促进企业发展，保证社会的稳定。　　（3）建立失业保险制度有利于形成社会化就业服务体系，促进就业。保 障失业职工的基本生活，这只是失业保险制度的一个方面。其另一个重要的 功能就是通过建立社会化的就业服务体系，把失业救济与职业介绍、就业训 练和生产自救等工作结合起来，促进失业职工尽快就业。计划经济体制时期， 就业服务工作由政府和企业承担。在市场经济体制下，必须形成社会化就业 服务体系。要通过职业介绍、就业咨询指导，转业训练等就业服务，为失业 职工重新就业创造条件。（4）建立失业保险制度是科学技术发展的需要。现代科学技术的突飞猛进，劳动生产技术和工具日益更新，物质生产部门的逐步调整，新的生产部 门的出现，传统工业部门在缩减，劳动密集型生产逐渐向技术密集型过渡。 为了适应社会化大生产的客观要求和国民经济各部门按一定比例发展，要求 有一支能够适应技术进步的职工队伍，既要相对的稳定性，又要求劳动力的 合理流动，适应生产发展的需要。职工年龄、体质的变化不能适应原来的工 作，或者需求情况发生不同的方向、不同程度的变化，或者暂时裁减下来从 事别的工作，或者技术的要求需要重新掌握学习专业知识，或者通过转产重 新组织劳动力等等，这就需要有一个合理的劳动力流动场所来吞吐这些劳动 力。　　综上所述，建立和完善失业保险制度，是建立社会主义市场经济体制， 实现劳动力资源合理配置的客观要求，是完善社会保障制度的重要举措，也 是直接关系到企业和广大职工切身利益的大事情。因此，全社会都要认真贯 彻落实国家的失业保险规定，推动失业保险工作顺利的发展。22．建立失业保险制度与广大职工关系如何？　　我国的失业保险制度始建于 1986 年，其目的是通过建立专项基金，使国 有企业暂时失去工作的职工，在失业期间获得必要的帮助，保证其基本生活， 并通过转业训练、职业介绍等手段，为他们重新实现就业创造条件。几年来， 各地劳动部门在各级政府的领导和支持下，积极开展失业保险工作，取得了　　一定的成效。 但是，初步建立的失业保险制度还不够完善，仅限于国有企业四类人员，实施范围较窄，保险水平较低，承受能力较弱，已不能适应新形势的需要。1993 年 4 月 12 日，李鹏总理签署了国务院 110 号令，颁发了《国有企业职 工待业保险规定》，《规定》扩大了实施范围，提高了救济标准，充分体现 了党和政府对广大职工的关怀。　　在建立市场经济体制中，企业是按照市场法则运行的，在竞争规律作用 下，优胜劣汰是不可避免的，一些经营不善的企业将会破产、关停、撤销和 解散，从而出现一批失业职工；　　企业行使用工自主权，推行全员劳动合同制度，精简冗员和辞退一些不 适应生产需要的职工，也会使失业职工日渐增多。《规定》的实施，不仅有 利于搞活企业，提高企业的经济效益，为企业步入市场经济创造宽松的外部 环境，而且可为失业职工提供必要的生活和医疗保障，组织失业职工进行转 业训练，并通过职业介绍机构介绍其就业。暂时无法就业的，还可以到生产 自救基地从事临时性工作。总之，《规定》的出台为国有企业广大职工提供 了一张可靠的“安全网”，为他们解除了后顾之忧。23．失业保险的最终目的是什么？　　国外的失业保险制度建立初期，其职能主要是为劳动者关业提供基本的 生活保障。随着资本主义社会的日臻成熟和国家对经济宏观调控的日益重 视，失业保险在促进社会就业和为企业用入服务方面开始发挥了越来越大的 作用。例如，（原）联邦德国于 1969 年通过了《就业促进法》，在失业保险 的基础上建立起就业眼务体系，使失业保险基金的使用对象扩大到扶持职业 介绍、转业训练、在职培训以及帮助企业安置富余人员等许多领域。实行积 极的劳务市场政策，变被动的失业人员救济管理为促进就业的提高劳动力的 素质。当然，也有一些国家，将失业保险作为社会福利的一项重要内容而没 有使之与促进就业有机地结合起来，而导致国家财政包袱日益沉重，职工竞 争意识却日益淡薄。今天，我们借鉴或吸取他国的经验与教训是十分必要的。 失业保险的最终目的不是保持失业，更不是制造失业，而是为了缓解失业， 促进就业。正是基于上述考虑，我国失业保险主要职能应体现在为劳动者提 供失业保障，为促进失业人员再就业服务，为企业自主用人服务三个方面。 为了适应转变企业经营机制的需要，当前失业保险肩负着引导企业与劳动者 进入市场的职责，同时还肩负着促进就业、稳定社会的历史重任。所谓引导 劳动者进入市场，就是要使在职职工免除失业无保障的后顾之忧，为他们提 供通过失业保险的扶持增强市场竞争意识与能力的机会和条件。所谓引导企 业进入市场，就是要为企业在停产半停产状态中进行机制转变和产品转型过 程中提供专门用于职工生产自救和转业训练的资助，帮助企业通过提高劳动 力素质和市场竞争能力，与职工同舟共济，共渡难关。在这方面，不能采取 “休克疗法”，不负责任地把企业与职工轰入商品经济的大海洋中，也下限 制平等的竞争。通过失业保险引导竞争，提供保障，并使二者有机结合，就 能够使这种向市场迈进的进程保持平衡。24．失业保险和养老保险、伤残保险有何联系与区别？从相互关系看，它们都是社会保险体系中的子系统，都是对暂时、永久丧失劳动能力或中断收入的劳动者给予物质帮助的一种社会保障。其对象是 以工资劳动者及其供养直系亲属，要求受益者首先尽缴纳保险费的义务，才 能享受保险待遇的权利。保障水平都是以维持劳动者基本生活需要为标准。 但失业保险与养老保险和伤残保险又存在明显的区别：　　（1）失业保险享受的对象是具有劳动能力，因社会经济原因而暂时中断 收入的劳动者；而养老保险和伤残保险是因暂时或永久丧失劳动能力退出生 产领域的劳动者。　　（2）失业保险是通过救济来帮助劳动者实现再就业；而养老保险只是为 了保证劳动者退出劳动队伍后的生活，伤残保险则是为了恢复伤残者的劳动 能力。　　（3）失业保险的内容包括对失业者的生活救济和为其再就业提供服务两 个方面；而其他保险内容均很单一。　　（4）失业保险工作机构既是收缴、管理、发放和使用失业保险基金的机 构，也是负责组织管理失业职工、进行转业训练、生产自救的机构；而其他 社会保险工作机构只是负责收缴、管理和使用保险基金。25．失业保险与养老保险有哪些区别？　　失业保险与养老保险都是社会保险的重要组成部分，因而它们之间既具 有一定的共性也有明显区别。主要表现为：其一，养老保险的对象是依据退 休年龄的规定，被视为失去劳动能力，从而退出劳动市场的劳动者；而失业 保险的对象则是具有劳动能力，暂作为劳动力市场余量形态的失业人员。其 二，养老保险的目的是为了向劳动者年老时提供基本生活需要费用，而失业 保险的目的则不仅是为了向夫业者提供基本生活需要，更重要的目的是为了 促进再就业，其三，由于上述两点区别决定了失业保险在保险金给付上具有 严格的期限性，即一年或两年等，它对失业人员起的作用只是在市场竞争中 暂时不能劳动的情况下维持这一部分劳动力简单再生产的基本需要，但决不 包揽终生。而养老保险则是要长期给付，包到底。另外，由于失业保险基金 主要用于给付短期待遇，其费用支付同失业人数的变化联系很紧。失业人数 不像养老待遇领取人数那样保持相对稳定的变化，而是随经济形势的变化波 动较大。26．建立失业保险应遵循哪些原则？建立失业保险，应遵循以下原则：　　（1）准确确定失业保险的对象和范围准确确定失业保险的对象和范围， 是制订失业保险制度的首要课题。一般首先区别无业与失业。在我国还要区 别失业青年与职工失业。　　从目前我国经济力量出发，我国还处于社会主义初级阶段，还缺乏经验， 国家和企业的承受能力有一定限度。为此，失业保险的对象和范围，只限于 国有企业内原已有工作，因企业破产或濒临破产等原因失去职业的职工，随　　着经济发展和改革深化的需要逐步扩大到集体所有制、私营企业和三资企业 职工。目前世界上对新从学校毕业出来的独立劳动者，失业时可领取政府补 贴的夫业救济的，只有丹麦和瑞典两个国家。　　（2）失业救济金只能发给非自愿性失业人员造成失业的原因很复杂，但 归纳起来不外乎主观原因和客观原因。主观原因，无非是指本人所造成的原 因，如无正当理由而自动离职，或因过失被革职，因在一定程度上介入了劳 动争议导致停工造成的，或者不接受保险机构的职业培训、职业介绍等而造 成的失业；客观原因，无非是指由于社会经济因素，受环境所迫的，如企业 破产、企业兼并，有就业愿望并登记申请和接受职业培训者。失业救济金只 能发给非自愿性待业人员。其目的，是预防或尽量避免因建立失业保险制度 而产生擅自离职或故意造成保险事故的发生，使他们躺在国家身上，不求上 进，而领取救济金的现象。　　（3）失业保险金需要在较大范围内实行社会统筹夫业保险基金，是失业 职工失业期间生活保障的法走的、专款专用的经费。这项基金，一般采取单 项建立和“现收现支”的筹集方式提取。提取率是根据以往的经验数据和对 当前的经济发展、就业状况的预测分析确定的。由于发生失业的原因很多， 往往因时、因产业、因部门之间的不同，而存在很大的差异，失业保险基金 的使用情况，也有所区别。因此，失业保险基金的使用不能由企业单位直接 支付，必须在较大的范围内实行社会统筹，以利于保险基金的平衡调剂，避 免出现地区或行业之间负担畸轻畸重的问题。没有统筹，就不能分担风险， 也就没有保险原则的运用。（4）制定适度失业保险待遇标准和享受期限完整的失业保险内容包括：保证失业职工在失业期间的基本生活需要和通过培训与职业介绍，给他们积 极创造条件，敦促他们能在较短的时间里重新获得工作机会。制定失业保险 待遇标准和享受期限的原则，必须保证其根本目的的实现。待遇标准要适度。 失业救济水平既要适当低于本人待业前基本工资，又要适当高于社会救济金 的标准。救济金低于在职时的收入，以体现不劳动与劳动的区别。保证失业者及其家属的最基本生活，才能保证失业者能够正常生活下去，并为以后重新就业创造条件。与此同时，在领取失业救济期限方面，也 必须相应作出规定，这有利于失业职工本人努力寻找重新就业机会而不致于 依靠领取失业救济。　　27．完善失业保险制度和养老保险制度所遵循的原则有什么不同？ 由于失业保险与养老保险的不同特性，决定了在完善这两项制度中应当 遵循的不同原则。首先，两者都属社会保险的范畴，但由于失业保险与劳动 力市场的紧密关系，因此它与就业服务又建立了密不可分的联系，并且直接 成为我国就业服务体系的一个重要组成部分。因此，失业保险既要遵循社会 保险工作的一般原则，同时又要根据就业服务工作的需要，制订本身有别于 其他几个社会保险项目的特殊原则。其次，养老保险单纯保障的色彩比较浓 厚，因为它的对象一般是因年老而从劳动力市场中退下来的劳动者。失业保 险则是一种竞争与保障相结合的制度。尽管它也履行对失业人员生活基金的 保障义务，但附有相当多的要求受益者保持竞争和提高竞争能力的条件。例 如失业保险要求失业者必须进行登记，以证明其有参与竞争的愿望。另外还 要按照职业介绍机构的要求参加培训，拒绝者则无权继续享受失业救济金。　　失业救济金的领取时间有严格的限制，在规定期限内仍无能力在劳务市场中 竞争到就业岗位者没有资格继续领取。上述做法主要是为了防止该项制度扭 曲劳动力市场的竞争机制，从而保持劳动力大军的竞争意识，其结果在一定 程度上削弱了失业保险的福利色彩，增强了促进就业的作用。再次，多数国 家的失业保险在基金筹集与使用上都是采取现收现支，不足补贴的作法，一 般不搞过多积累，而养老保险则比较注重积累，以进行代际之间的适量调剂。 这是养老保险与失业保险目的上的差异。失业保险的目的不是为了保持失业 或增加失业，而是为了减少失业，因此失业保险基金的效果不是体现在积累 上，而侧重它的使用。养老保险则不然。它承担着无限的义务，因为每个劳 动者都将面临着因年老而退出就业岗位的问题，而且人口老化是世界性趋 势。养老保险基金要有必要积累，而且相应要求实现保值增值。28．失业保险与社会救济有何区别？　　失业保险所提供的救济与社会救济两者之间的主要区别是：首先是对象 不同。社会救济的对象主要是老、弱、病、残及没有固定收入而无法维持最 低生活的城乡居民，这些人大部分是丧失了劳动能力或者是尚无劳动能力 的；而失业保险的对象则是由于种种原因暂时脱离工作岗位的人员——即失 业职工，他们是具有劳动能力的。其次是期限不同。社会救济是对符合救济 条件的对象，确定相应的救济标准，按期发放救济费，一般都没有固定的期 限。而失业保险则是对符合保险条件的对象，在规定的救济期限内，发放失 业救济金，如实现再就业或虽未实现再就业但已超过规定的救济期限，就停 止享受失业保险待遇。29．失业保险与商业保险有何区别？　　失业保险同一般商业保险存在本质区别，二者属于不同的范畴。失业保 险属于社会保障范畴，作为政府社会政策、劳动政策的重要组成部分，以及 人民生活有切实保障和社会进步与发展的重要标志，列入国民经济和社会发 展规划。失业保险作为公民的一项基本权利，由我国宪法规定。而商业保险 属于经济或金融范畴，它仅作为一种单纯的经济行为而不具备社会政策的职 能。通过买与卖保险这一特殊的商品交换关系，可集中一定的能够用于信贷 的资金。其行为规范，由民法或经济法规定。仅以人身保险为例，人身保险 是由商业性保险公司经营的以人的生命和身体为对象的一种保险，它与失业 保险的区别是：第一，失业保险由国家强制实施，不以盈利为目的；而人身 保险以盈利为目的，投保出于自愿。第二，失业保险的对象是社会劳动者及 其供养的亲属；人身保险则是以任何人的生命和身体对象，区别生命的不同 阶段、身体的不同部分和可能发生的不同事故投保，以期事故发生时，按照 其保险费的多少和事故发生的种类给予一定的经济补偿。第三，失业保险属 于劳动立法范畴；人身保险则属经济立法范畴。第四，保障的水平不同。失 业保险以劳动者暂时失去职业时的基本生活需要为标准，保障的水平要考虑 劳动者原有的生活水平和社会平均消费水平的一定比例，并随生产的发展有 所提高；人身保险的水平完全以投保人所缴纳的保险费的时间长短和金额多 少而定。　　30．政府和企业在失业保险中承担哪些责任和义务？　　我国是一个发展中国家，在家底相对单薄的情况下建立失业保险制度， 将面临着比其他国家更多的困难，在这种情况下强调政府和企业在失业保险 中承担更多的责任是完全必要的。因为只要这项基金使用合理，发挥出应有 的效益，最终受益者还是企业的职工。但是，也应当考虑到我国是一个社会 主义国家，现在仍处在初步阶段，这就要求政府不仅要参与，而且要承担重 要的职责。这种职责与政府的宏观社会经济职责是一致的，表现在让每个具 有劳动能力的劳动者都有机会实现自己的劳动，也就是劳动力资源充分开发 与利用，是社会主义国家政府最起码的职责，而政府在失业保险中承担兜底 的职责，将有助于实现上述目标。目前我国失业保险的现状是企业几乎承担 了全部职责，政府的作用尚未发挥出来。政府在失业保险基金的收支过程中 承担补贴的义务，就是让政府承担失业保险基金的担保人职责。政府如果滥 用权利，例如不仅不拨付专门资金，而且主张将资金它用，将是对投保企业 与职工切身利益的直接侵害。为了更合理地发挥政府、企业的作用，各级失 业保险管理机构承担着重要的调节人的职责，其主要功能是代表政府行使职 责，协调企业与劳动者两方的关系，保证两方的权益，管理好基金的筹集和 使用。31．失业救济与民政部门的社会救济有什么不同？　　国家制定失业救济标准的原则有两条：一是保证失业职工的基本生活需 要；二是要有利于促使失业职工本人尽快重新就业。依据上述原则，在制定 失业救济标准时，既要区别于本人就业的工资收入，又要适当高于社会救济 金的标准。社会救济金是民政部为解决社会上既无劳动能力、又无经济来源 的人员的生活问题而发放的一种救济金，一般水平较低。失业救济金的标准 是以民政部门发放的救济标准为参照物。因此，1993 年 4 月国务院颁布的《国 有企业职工待业保险规定》第十三条规定，失业救济金的发放标准为相当于 当地民政部门规定的社会救济金额的 120％～150％。具体金额由省、自治 区、直辖市人民政府规定。32．失业保险待遇可分为哪两种？国家规定失业保险各项待遇支出可分为直接享受和间接享受两种。 直接享受的待遇包括：按照失业前连续工作时间领取的不同期限的救济金，医疗费，死亡丧葬补助费，供养直系亲属的抚恤费、救济费，为解决失 业职工生活困难补助费等。　　间接享受的待遇包括：转业训练费、扶持生产自救费、职业介绍费以及 失业职工管理费等。33．失业保险有哪些类型？失业保险有强制性失业保险和任意性失业保险两种类型，当前世界共有40 多个国家实行了失业保险或类似的办法，其中实行强制性保险的国家有 30 多个，保险范围相当广泛。丹麦、瑞典和芬兰三个国家采取了任意性失业保 险制度，即由工会自愿建立失业基金会进行经营，这些基金会都从政府得到 大量的财政补贴；德国、瑞士、荷兰实行双重失业保险，既有强制性的失业 保险，也有由政府提供资金，以经济调查为依据的失业保险制度；澳大利亚、 新西兰、匈牙利和南斯拉夫所实行的失业保险方案中，对享受失业救济金者 只限定在符合经济收入调查和收入调查的失业者，符合救济条件的，方可领 取。除此之外，个别国家还规定由国家或雇主支付一次性失业救济金，或由 雇主给解雇工人支付一次性的解雇费。34．什么是失业救济金？　　失业救济金是指对失业人员在一定期限内支付一定的生活救济的社会保 险待遇，它由政府失业保险机构负责支付，使失业人员在一定期间内获得一 部分收入，以维持他们最低的基本生活。按《国有企业职工待业保险规定》， 失业救济金由失业保险机构按月发给，标准相当于民政部门规定的社会救济 金额的 120—150％。发放的期限，失业前在企业连续工作 1 年以上不足 5 年 的，最长期限为 12 个月，连续工龄 5 年以上的，其期限最长为 24 个月，超 过此期限，改由民政部门支付失业社会救济。35．什么是破产？　　破产是指债务人（包括自然人和法人）的全部财产不能清偿其债务时， 又无调节整顿的可能，法院可依债务人本人或其债权人的申请，宣告债务人 破产。企业宣告破产的程序：（1）由债权人或债务人向法院申请宣告破产， 法院也可因和解程序没有履行，而宣告企业破产；（2）宣告破产后，破产人 的财产应交给法院，由法院指定懂得会计或法律业务的人员所组成的破产管 理人管理，并对破产人的财产进行清理；（3）各债权人应在法律规定的期限 内，向破产管理人申请债权，以便确定破产企业的资产负债额；（4）召开债 权人会议，对破产企业所提出的协调方案作出决议，并送法院裁定；（5）清 算后的全部资产，按法律规定的顺序和比例分配给各债权人抵债务。经过破 产程序清理债务之后，因破产人的财产有限，不足以偿付破产债务，债务人 不再负清偿责任，破产即宣告结束。36．社会主义国家存在不存在失业？　　回答是肯定的。回答这个问题，自的是为了解决需要不需要建立失业保 险的问题。就业实质就是劳动力与生产资料相结合，它们之间存在一定合理 量的比例关系。劳动力和生产资料永远处于动态，只要两者的变化不相适应， 就可能出现劳动力供给大子生产需求而出现过剩情况，也可能出现生产需求 超过劳动力的供给而感到劳动力供给不足。如果社会生产力发展，劳动生产 率提高，对劳动力需求相对减少，劳动人口就会超出生产力扩张能力所容纳 的人口限度；如果劳动人口的构成和就业岗位的构成之间出现脱节，那么也 会出现就业岗位和生产资料不能相结合而暂时失业的现象；如果社会主义的　　人口政策、产业政策、经济政策、社会政策、就业政策等出现失误，也会造 成就业人员一段工作时间的中断，特别是处在社会主义初级阶段，需要大力 发展市场经济的时期更是如此。我国建立失业保险制度，就是适应以上变化 的需要而建立的。37．“待业”与“失业”有什么区别？　　“待业”与“失业”没有区别。以前，人们否认在公有制经济条件下存 在着失业的可能性，因此实行了“高就业、低工资”政策，造成了社会主义 画家无失业的假象，并在经济理论上论证失业问题仅仅归结为资本主义特有 的现象。这种思想和理论是与我国改革以前计划体制的产品经济模式联系在 一起的。正因为如此。在发展社会保障事业中，没有也不可能把失业保险问 题摆到适当的位置上予以考虑。在经济体制改革过程中，为了适应有计划商 品经济的发展，为了配合劳动合同制度及企业辞退违纪职工两项决定和企业 破产制度、兼并制度的推行，促进劳动力的合理流动，保证职工在待业期间 的基本生活需要，国务院于 1986 年 7 月 12 日发布了《国营企业职工待业保 险制度暂行规定》。建立和实行职工待业保险制度，是对我国社会保障制度 的完善和发展。党的十四大决议中把建立社会主义市场经济体制作为今后经济体制改革的目标，反映在劳动力就业方面，也应建立起劳动者自由流动、劳动力资源 合理配置的运行机制。失业现象必然会存在，“待业”与“失业”的区别已 失去了意义，待业就是失业，待业保险也就是失业保险。1994 年起，国家有 关部门正式公布将待业保险改为失业保险。38．哪些人员属于失业职工？　　根据 1993 年 4 月 12 日国务院发布的《国有企业职工待业保险规定》第 二条规定，下列人员为失业职工：（1）依法宣告破产企业的职工。这是指根据《企业破产法》的规定，按照法律程序破产的企业的职工。　　（2）濒临破产的企业在法定整顿期间被精减的职工。这是指根据《企业 破产法》的规定，有关部门对濒临破产企业进行整顿期间，经批准精减的职 工。　　（3）按照国家有关规定被撤销、解散企业的职工。这是指根据《全民所 有制工业企业转换经营机制条例》的规定，通过法律手续撤销、解散的企业 的职工。　　（4）按照国家有关规定停产整顿企业被精减的职工。这是指根据国家产 业结构调整的需要，有关部门对企业进行停产整顿期间，经批准精减的职工。　　（5）终止或者解除劳动合同的职工。这是指根据《国营企业实行劳动合 同制暂行规定》中的有关规定，终止、解除劳动合同的合同制工人，也包括 实行全员劳动合同制企业按合同规定的条款终止、解除劳动合同的职工。　　（6）企业辞退、除名或者开除的职工。企业辞退的职工，是指根据《国 营企业辞退违纪职工暂行规定》辞退的违纪职工，也包括因企业生产不需要 等其他原因辞退的职工。除名或者开除的职工，是指根据《企业职工奖惩条　　例》的规定，除名或者开除的职工。　　（7）依照法律、法规规定或者按照省、自治区、直辖市人民政府规定， 享受失业保险的其他职工。依照法律、法规规定享受失业保险的其他职工， 是指除《国有企业职工待业保险规定》范围以外，国家其他法律、法规规定 应享受失业保险的职工；按照省、自治区、直辖市人民政府规定享受失业保 险的其他职工，是指各省、自治区、直辖市人民政府根据本地区深化改革的 实际需要，进一步扩大失业保险范围，确定享受失业保险的其他职工。　　此外，根据 1986 年 11 月劳动人事部下发的《关于外商投资企业用人自 主权和职工工资、保险福利费用的规定》，外商投资企业中的中方职工在失 业期间可以享受失业保险。39．什么是经济性裁减人员？国家在这方面做了哪些规定？　　经济性裁减人员是用人单位（企业）濒临破产，被人民法院宣告进入法 定整顿期间或生产经营发生严重困难，达到当地政府规定的严重困难企业标 准，确需裁减的人员。用人单位确需裁减人员，应按下列程序进行：　　（1）提前 30 日向工会或者全体职工说明情况，并提供有关生产经营状 况的资料。（2）提出裁减人员方案，内容包括：被裁减人员名单，裁减时间及实施步骤，符合法律、法规规定和集体合同约定的被裁减人员经济补偿办法。　　（3）将裁减人员方案征求工会或者全体职工的意见，并对方案进行修改 和完善。（4）向当地劳动行政部门报告裁减人员方案以及工会或者全体职工的意见，并听取劳动行政部门的意见。　　（5）由用人单位正式公布裁减人员方案，与被裁减人员办理解除劳动合 同手续，按照有关规定向被裁减人员本人支付经济补偿金，出具裁减人员证 明书。用人单位不得裁减下列人员：　　即患职业病或者因工负伤并被确认丧失或者部分丧失劳动能力的；患病 或者负伤，在规定的医疗期内的；女职工在孕期、产期、哺乳期内的；法律、 行政法规规定的其他情形。对于被裁减而失业的人员，参加失业保险的，可到当地劳动就业服务机构登记，申领失业救济金。用人单位从裁减人员之日起，6 个月内需要新招 人员的，必须优先从本单位裁减的人员中录用，并向当地劳动行政部门报告 录用人员的数量、时间、条件以及优先录用人员的情况。40．如何进一步扩大夫业保险范围，完善失业保险制度？　　1993 年 4 月 12 日国务院颁布的《国有企业职工待业保险规定》，将失 业保险的范围扩大到七类九种人员，并规定了相应的保障措施，使国有企业 职工失业保险制度得到进一步完善。近年来，各地区在贯彻落实《国有企业 职工待业保险规定》，扩大国有企业职工失业保险范围的同时，要把建立非 国有企业职工失业保险制度问题摆上议事日程。对集体所有制企业职工和外　　商投资企业中方职工、私营企业从业人员的失业保险，已制定办法的要总结 经验，不断完善；尚未制定办法的要抓紧研究制定，并使之与国有企业职工 失业保险办法相互衔接。在深入开展调查研究，进行科学论证的基础上，积 极试点，取得经验后，逐步推开。有条件的地区步子可以迈得大一些。争取 在较短的时间内，建立起适合我国国情的、覆盖城镇所有职工和从业人员的 统一的失业保险体系。　　41．当前，配合全业深化改革，在失业保险方面应抓紧做好哪些工 作？当前，配合企业深化改革，在失业保险方面应抓紧做好以下工作： 第一，进一步完善失业保险制度，配合做好现代企业制度和城市优化资本结构的试点工作。对中央和省级确定的现代企业制度试点单位，要指导并 协助做好分流安置工作，对属于中央确定的百家试点企业，确需分流到社会 的富余职工一律接收，给付失业保险待遇，并提供再就业服务。对优化资本 结构的 18 个试点城市，重点做好破产企业和经济性裁减职工的接收、救济和 安置。对破产企业资产变现所提取的安置费，应与失业保险金结合使用。　　第二，全面推行“再就业工程”，做好失业职工再就业和富余职工分流 安置工作。“再就业工程”就是综合运用国家在安置就业、发展三产等方面 的扶持政策和职业介绍、就业指导、转业训练、生产自救等各项就业服务手 段，实行企业安置、个人自谋职业和社会帮助安置相结合，充分发挥政府、 企业、劳动者三方积极性，扩展新的就业领域，开辟新的就业岗位，促进失 业职工的再就业和企业富余职工的分流安置。1995 年，劳动部在上海、沈阳、 成都、杭州、青岛等 30 个城市开展“再就业工程”的试点，取得了明显成效。 这些城市，有的是结合产业结构的调整，开辟多种门路，推动失业职工组织 起来就业和自谋职业；有的是把实施“再就业工程”作为推动企业改革的重 要举措，开展转业训练，开发三产项目，分流安置富余职工；还有的是搞劳 务交流、生产自救，在解决再就业方面取得较大进展。今后，进一步深化企 业改革，为了建立起企业能破产、职工能辞退的机制，必须通过完善失业保 险和实施“再就业工程”，配套建立起保障生活和促进再就业的机制。第三，大力组织特困企业职工开展生产自救。对特困企业职工的生活，各级政府要给予相应的救济。但不能光搞临时性救济，还要通过适当的政策 扶持和指导，调动企业和职工的积极性，组织多种形式的生产自救，开辟新 的生产门路，自己动手解决吃饭问题。这样做，既有利于长期保证职工的基 本生活，又有利于转变企业和职工单纯等靠救济的观念，还有利于经济发展 和社会稳定。要大力提倡和支持特困企业职工通过兴办三产项目，开办经济 实体，组织劳务协作，参与社会公益事业等多种形式开展生产自救。要鼓励 特困企业职工自愿组织起来从事集体、合作、合伙生产经营，自找出路，自 谋职业。还要充分利用现有劳服企业基地，挖掘潜力，通过扩展生产经营， 兴办新网点，实行与特困企业生产自救项目嫁接等，来解决特困企业职工问 题。　　第四，进一步做好失业保险立法和执法工作。关于失业保险，国家和地 方都已有立法，关键是执法问题。当前要抓好基金的收缴、管理和使用，要 努力做到足额收缴，严格管理，及时发放，合理使用，切实保证职工基本生 活和再就业。同时还要根据深化改革的要求，抓紧制定《失业保险条例》。　　42．如何使用失业保险基金支持企业改革？　　（1）健全失业保护机制，对流向社会的失业职工提供社会保障，促进再 就业。要按照国家规定向失业职工及时发放救济金，确保其基本生活费用。 同时，使用失业保险基金加强就业训练、生产自救和职业介绍工作，为失业 职工再就业创造良好条件。要灵活使用失业救济金促进失业职工再就业；对 企业招用就业较困难的失业职工，可将其应享受的失业救济金一次性全部拨 付给企业，作为支付工资的补贴；对失业职工自愿组织起来就业或自谋职业 的，可以将其应享受的失业救济金一次性全部或部分拨付给所在单位或个 人，作为开展生产经营活动的扶持资金。　　（2）扶持关停并转企业调整产业结构，发展生产。对按照国家调整产业 结构政策实行关停并转的企业，职工生活确无保障的，适当发给救济金，帮 助其解决职工生活困难；对需要组织职工开展转业训练和生产自救的，可适 当给予扶持；对按照国家产业政策开辟新的生产经营项目的，可适当借予失 业保险基金帮助启动生产。　　（3）支持企业，尤其是国营大中型企业深化劳动改革。对实行劳动制度 综合配套改革和实行全员劳动合同制度、合理劳动组合、择优上岗筹改革的 企业，其下岗人员（或厂内待业职工）基本生活确无保障的，可适当发给救 济金；对需要发展第三产业安置富余人员的，可适当借予生产自救费，或使 用适量资金作为企业向银行贷款的贴息；对组织下岗人员开展转业训练的， 可适当拨付部分转业训练费。上述后两种措施，应在失业保险基金承受能力较强的大中城市实行。对企业内享受失业保险待遇的人员，也应视为失业职工。43．失业保险和企业破产有什么关系？　　根据 1986 年 12 月全国人大常委会通过的《企业破产法》规走：“企业 因经营管理不善，造成严重亏损，不能清偿到期债务，依照本法规定宣告破 产。”就是说，企业在经营中因非政策性亏损，负债额达到或超过企业所有 资财（包括固定资产、流动资金、具有债权的应收债款、债物等），即资不 抵债。债权人依据《企业破产法》关于“债务人不能清偿到期债务，债权人 可以申请宣告债务人破产。债务人经其上级主管部门同意，可以申请宣告破 产。其上级主管部门也可以依法担保申请整顿。整顿期不超过二年。整顿期 满，企业不能按照和解协议清偿债务的，人民法院即宣告该企业破产”。《企 业破产法》还规定：“国家通过各种途径妥善安排破产企业职工重新就业， 并保障他们重新就业前的基本生活需要。”制定《企业破产法》，不仅给了 企业一种亏损即要破产的压力，也同时给了企业积极进取的动力，促使企业 自觉地加强生产经营管理，主动地开发新产品、提高产品质量、降低生产成 本、扩大市场占有率，不断提高经济效益，增强本身活力。同时由于企业有 破产的压力，使职工与企业的命运紧紧地联系在一起，使每个职工都关心企 业的兴衰存亡，从而加强了企业的民主管理，提高了职工主人翁的地位，有 利于调动职工的积极性。在经过整顿企业仍无法挽回亏损而确定破产时，由 于有失业保险，也可使职工失业后的生活有所保障。　　44．失业保险与劳动合同制度是什么关系？　　劳动合同是用人单位和劳动者之间依法确定劳动关系，明确相互权利和 义务的协议。劳动合同依法订立，应符合下列原则：（1）不违背国家劳动政 策的规定；（2）当事人双方自愿协商一致；（3）当事人双方法律地位平等；（4）不损害他人（方）利益。劳动合同一经签订，即具有法律效力，双方权 益受国家法律保护；合同的实施受政府、劳动部门的监督和指导。劳动合同 的内容包括：（1）在生产上应当达到的数量、质量指标或应当完成的任务；（2）试用期限、合同期限；（3）生产、工作条件：（4）劳动报酬和保险、 福利待遇；（5）劳动纪律；（6）违反劳动合同者应当承担的责任；（7）双 方认为需要规定的其他事项。　　劳动合同制度是通过劳动合同的形式，用经济、法律和行政手段确定和 调整劳动关系的制度。　　实行劳动合同制度是改革我国用工制度的重要措施。国营企业传统的用 工制度，是用行政的手段，把劳动者统一分配到企业，以固定工的形式使劳 动者与企业保持终生固定的劳动关系，存在包得过多、统得过死的弊端，不 利于企业搞活和调动广大职工的积极性、创造性。实行劳动合同制度，是在 社会主义公有制基础上，把劳动者和用人单位之间的劳动关系用合同的形式 确定下来，使用人单位可以根据生产和工作的需要选用职工，劳动者通过劳 动合同的签订来实现择业权、取得相应的劳动报酬以及国家法律保障的合法 权益。它的实施有利于巩固生产资料公有制、有利于贯彻按劳分配的原则， 有利于更好地体现劳动者的主人翁地位和社会主义制度的优越性，有利于调 动职工的积极性。实行劳动合同制度以后，改变了企业职工固定化的情况，但总起来讲，大多数劳动者的职业将是相对稳定的。由于市场和生产条件等因素的变化， 出现少数职工暂时失业的现象，是难以避免的。对于终止、解除合同的劳动 者，在他们失业期间，国家要发给一定数量的失业救济金和医疗补助费，使 他们的生活得到应有的保障并帮助他们组织起来，进行转业训练和生产自 救，介绍和指导他们重新就业，因此失业保险制度的建立，是配合劳动合同 制度的实行，对合同制工人出现失业时的一种保障，也是国家为他们实现再 就业所提供的一个重要条件。45．为什么失业保险工作要开展科学预测和超前服务？　　开展失业保险的科学预测，一方面能够做到对失业职工和失业保险基金 使用情况心中有数，掌握工作主动权，有备无患。也可以为分析工作形势、 制定工作规划、进行基本建设提供依据。另一方面，能主动配合亏损严重的 企业做好扭亏增盈工作，避免企业破产给失业保险工作带来的压力；可以事 先帮助企业做好违纪职工的思想转化工作，协助用人单位做好劳动合同制度 工人续订劳动合同的工作，以减少失业职工的出现。　　超前搞好失业职工转业训练和生产自救两个基地的建设，是为了防患于 未然。失业职工出来后，能及时组织他们进行转业训练，提高他们自身素质 和竞争就业的能力，为其重新就业创造条件，也为企业提供合格的劳动者。　　生产自救基地是失业职工的临时安置场所，一方面能开发利用劳动力资源， 另一方面能加强对失业职工的集中管理和做好他们的思想政治工作，使其放 下思想“包袱”，振奋精神，努力工作。46．失业保险如何进行科学预测和超前服务？　　为了做好失业保险工作，开展科学预测和超前服务十分重要。做好科学 预测，主要是对参加职工失业保险的单位进行调查分析，一是了解将有多少 企业破产和濒临破产需要整顿；预测有多少职工成为失业职工，需发放多少 待业保险金，有多少人要安排转业训练和组织生产自救。二是了解有多少劳 动合同制度工人合同即将期满，准备终止解除劳动合同成为社会失业人员。 三是了解有多少企业辞退的违纪职工和企业优化劳动组合后撤下岗的富余人 员。做好超前服务，主要是根据调查预测，按一定比例提取转业训练费用于 建立和完善培训基地，建立教学、实习场地，添置教学设备，购买教学资料 等；提取生产启救费用于建立生产自救基地，或者以投放周转金的形式，形 成临时安置失业职工的手段；一些省市还主动配合企业做好扭亏增盈工作， 帮助企业做好违纪职工的思想转化工作以及劳动合同制度工人续订合同的工 作，减少失业职工大量出现，取得较好效果。47．就业和失业统计应包括哪些内容？　　就业和失业统计应包括城乡劳动力就业状况、城镇失业状况和就业服务 各项工作情况的统计。48．为什么要对就业和失业情况进行统计？　　对失业和就业情况进行统计，是为了加强劳动部门就业和失业统计管理 工作，准确、及时、全面掌握就业和失业状况，适应就业制度改革和就业工 作发展的需要，加强就业和失业统计工作，促进就业和失业统计工作的规范 化，并改进完善相应的统计方法、统计手段、指标体系和报表制度。49．就业和失业情况统计由哪个部门进行？　　县级以上各级人民政府劳动行政部门及其所属劳动就业服务机构开展就 业和失业统计工作。就业和失业统计由劳动行政部门所属劳动就业服务机构 组织和实施。县级以上地方各级人民政府劳动行政部门所属劳动就业服务机 构应设置专门的就业和失业统计机构，配备专职统计人员，负责就业和失业 统计工作。50．就业和失业统计机构具有哪些职责？就业和失业统计机构应履行以下职责：（1）依据就业登记进行就业和失业统计。（2）定期开展就业和失业统计专项调查。（3）负责就业和失业统计分析和统计预测。（4）搜集有关数据，建立统计数据库和信息网络。（5）汇总统计资料，报送统计结果。（6）培训统计人员。51．怎样进行就业和失业统计工作？　　根据 1995 年 11 月 28 日劳动部发布的《就业和失业统计管理暂行办法》， 就业和失业统计工作应该这样进行：　　（1）就业和失业统计应采取就业登记统计和专项统计调查相结合的形式 进行。就业和失业统计指标、计算方法和统计表式由劳动部统一制定。行业、 职业分类标准和统计编码按国家统一标准执行。　　（2）劳动行政部门及其所属劳动就业服务机构要根据当地社会和经济发 展情况，结合工作实际，开展就业和失业统计专项调查。开展就业和失业统 计专项调查的调查方案和调查表，要按国家规定备案或审批。　　（3）就业和失业统计报表应按规定时间逐级汇总报送。各省、自治区、 直辖市就业和失业统计报表由劳动就业服务机构汇总、分析后，经劳动行政 部门核定，按规定时间报送劳动部。汇总报送就业和失业统计报表应按劳动部的统一规定，使用规范化的统计软件。　　（4）劳动行政部门应定期公布就业和失业统计数据。公布城乡劳动力就 业和城镇失业的统计数据，应与同级政府统计部门协商，联合发布。　　52．1993 车国务院颁布的《国有全业职工待业保险规定》与 1986 年颁布的《国营全业职工待业保险暂行规定》有什么不同？　　1986 年，国务院颁发《国营企业职工待业保险暂行规定》，在我国建立 了失业保险制度，几年来，各地积极开展失业保险工作，为企业改革劳动制 度、推行劳动合同制、促进劳动力合理流动提供了一定的社会条件。但是， 根据《暂行规定》，失业保险仅限于国营企业四类人员，即：破产企业的职 工；濒临破产企业法定整顿期间被精减的职工；终止、解除劳动合同的工人； 企业辞退的职工。实施范围较窄，保障水平较低，承受能力较弱，不能适应 进一步搞活企业，特别是国营大中型企业，深化劳动制度改革的要求，因而 迫切需要扩大失业保险范围，以完善失业保险制度。　　1993 年 4 月国务院颁发的《国有企业职工待业保险规定》与《暂行规定》 相比，一是扩大了享受失业保险的对象，即在企业职工中除临时工和自动辞 职、离职的职工外，失去工作后，均可以享受失业救济；二是提高了救济标 准；三是增加了救济内容；四是特别强调失业保险与再就业和就业服务的结 合。此外，在其他方面也对《暂行规定》进行了补充和完善。《规定》的颁 布实施，能及时地为进一步搞好国营大中型企业，特别是为企业经营机制的 转换，提高经济效益，创造更为宽松的社会条件；对于保障失业职工基本生 活，促进失业职工再就业，维护社会稳定，会起到重要作用。　　（二）失业保险基金53．什么是失业保险基金？　　失业保险基金是国家为保障职工在暂时失去工作或转换职业期间的基本 生活需要和进行转业培训而设置的专项基金，是失业保险制度的物质基础， 是社会保障基金的一个组成部分。失业保险在市场经济体制的运行中扮演着 重要的角色，而失业保险基金是失业保险制度得以实施的根本保证。没有失 业保险基金，失业人员无法领取失业救济金、各种救济费用，失业保险制度 就是没有内容的制度。所以，无论在何种情况下，都要使其资金来源使用维 持在一定的水平上。54．失业保险基金统筹的内容是什么？　　失业保险统筹是指对失业保险基金统一筹集、统一使用、统一调剂以及 对失业职工的组织管理和就业由社会统筹安排。其内容包括：（1）职工失业保险基金由省、自治区、直辖市统筹使用。　　（2）对实施范围以内的企业都要依据法律的规定，向当地劳动部门所属 的社会保险机构足额上缴失业保险基金。（3）通过社会保险机构，按照统一规定的标准进行支付，既不受企业本身经营好坏和企业间工资福利水平不同的影响，也不以个人投保数额为标 准。（4）为失业职工提供再就业服务（如转业培训、组织生产自救等）和对失业职工进行组织管理。失业保险实行社会统筹，有利于失业保险基金在全 社会内平衡调剂，避免出现地区或行业之间保险待遇悬殊过大，达到劳动力 管理社会化的效果和目的。55．为什么失业保险基金要实行地方统筹？　　据 1993 年 4 月 12 日国务院颁布的《国有企业职工待业保险规定》，待 业保险基金实行市、县统筹，省、自治区、直辖市可以集中部分待业保险基 金调剂使用。直辖市根据需要，可以统筹使用全部或部分待业保险基金。劳动部在 1989 年 4 月发布的《国营企业职工待业保险基金管理办法》中也规定，职工待业保险基金，坚持地方统筹的原则。 失业保险基金实行地方统筹的原因是：　　（1）失业保险是社会保险的重要组成部分，是一种强制性的社会保障， 实行调剂是社会保险的特性，即社会性和互助性特点所决定的。　　（2）失业保险所承担的风险是社会风险，由于发生失业情况的原因比较 复杂，失业职工的数量在不同地区、不同行业和不同工种之间又有较大的差 异。为保障实施失业保险范围以内的企业出现失业状况时有足够的支付能 力，要求实施失业保险范围内的企业都要按照国务院的规定，向当地劳动部 门足额上缴失业保险基金。这会有利于进行平衡调剂，避免出现地区或行业 之间保险待遇悬殊过大。所以失业保险的收缴和管理要进行地方统筹。　　56．失业保险是否实行行业统筹？　　1993 年国务院《国有企业职工待业保险规定》明确规定：“县级以上地 方各级人民政府劳动行政主管部门负责本行政区域内企业职工待业保险的管 理工作”，“待业保险基金实行市、县统筹”。因此，各行业系统的企业均 应按国务院的规定纳入所在地职工失业保险（即待业保险，下同）管理，并 按期足额缴纳职工失业保险基金，过去没有缴纳的基金，应予补缴。　　上述原则适合所有的部门和系统，中央各有关部委及其所属的企、事业 单位应遵照国务院的规定，协助当地劳动部门做好职工失业保险工作。57．失业保险为什么要实行全社会统筹？　　失业保险作为一种社会保障制度，必须实行全社会统筹，充分发挥其互 济性的原则，才能达到社会保障和劳动管理社会化的目的和效果。这样规定 是出于以下考虑：（1）为了失业保险基金的统一筹集。这是讲，凡属保险范 围的企、事业单位，无论规模大小、生产经营状况如何，都必须按照国家规 定及时足额缴纳失业保险费，承担保证社会生存和发展的共同责任和义务。（2）为了失业保险基金使用的统筹调剂。这是由于产生失业职工的原因比较复杂，在不同地区、不同行业和不同工种之间，失业职工的数量会有很大差 异，在较大范围内进行统筹和调剂，是为了避免出现负担畸轻畸重、悬殊过 大的情况。（3）为了统筹安排失业职工的管理和再就业。这是为使劳动者能 在一个较大的范围内进行流动创造条件，并用于劳动力配置的平衡和解决结 构性失业的问题。58．失业保险基金为什么不能用于购买股票等风险投资？　　失业保险基金是国家为保障职工在失业期间的基本生活需要而设置的专 项基金，是失业职工的“活命钱”，关系到每个失业职工及其家庭的切身利 益问题。为此，必须将这笔资金管好用好，采取多种形式保值，力争增值。 国前，各地结合本地实际情况采取存入银行保值项目、购买国家发行的高利 率债券等。但不可用于购买股票、风险投资、长期生产项目和基建投资。因 为这些项目风险比较大，而且资金循环周期也比较长。一旦失业保险基金出 现入不敷出的情况时，失业职工的生活将无法得到保障，将会造成严重的后 果。
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