第二章 财政支出的基本理论_百度文库
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第二章 财政支出的基本理论
陈​共​财​政​学​(​第​七​版​)
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如何完善我国财政政策的法制化和民主化
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法制化部分-
财政是国家实现其职能，满足社会公共需要的重要物质基础，担负着维护国家机关的正常运转、促进经济文化事业繁荣和社会稳定等重要职责。因此，我们必须不断加强财政法制建设，将财政管理活动纳入法制化轨道，实现依法理财，依法行政，依法治国。
一、实现依法理财，必须加强财政法制建设
1.加强财政法制建设，建设法制财政，有助于实现财政管理的法制化。
2.加强财政法制建设，建设法制财政，有助于贯彻落实科学发展观。 3.加强财政法制建设，建设法制财政，有助于建立公共财政体制。建设公共财政体制框架，必须遵循公平、公正、法制等市场经济基本通行的规则，也就是要坚持依法行政、依法理财。 4.加强财政法制建设，有助于实现财政职能，保障财政部门依法履行其职责。因此，加强财政立法工作，加快制度建设步伐，对于部门立法中不合理的减收、增支内容予以抑制，从法律的角度为实现财政职能把关。
运用法律手段，将法治贯穿于财政管理的全过程，才能确保财政行为规范化，不断提高财政管理水平。
二、加强财政法制建设亟需解决的主要问题
1.财政法律体系不健全的问题，造成财政行政行为违反现行法律。
2.财政法律制度总体的立法层次比较低，法律规定之间存在着不协调的问题。 3.财政立法质量有待进一步提高的问题。
4.财政执法行为有待进一步规范的问题，加强执法监督仍是当前和今后一个时期依法理财面临的重大课题。
5.法制意识、依法理财观念有待进一步增强的问题，迫切需要提高法制意识，树立法制观念。
三、加强财政法制建设，积极推进依法理财
贯彻依法治国方略，积极推进依法理财，必须进一步加强财政法制建设。通过加强财政立法，建立健全财政法律体系，严格财政执法，完善财政执法监督，深入开展财政法制宣传教育，为财政管理创造良好的法制环境。
1.建立健全财政法律体系，使各项工作有法可依。 2.加强财政立法工作，切实提高立法质量。
3.强化财政执法，规范执法行为。加强财政执法，使财政管理法制化、规范化，提高财政管理的透明度，有利于提高财政管理的水平和效率。 4.加强财政法制宣传教育，促进依法理财工作的顺利开展
民主化部分
民主最初体现于政治领域，即政府行为的合法性只能源于主权人民行使其自治权所授予的权威。从政治角度，实现所有公民的民主、政治平等以及基本的政治权利是国家的基本任务;从经济角度，保护财产权，实现经济的自由，增加财富的机会，实现社会整体福利的增进是国家职责所在。
财政横亘一国政治、经济领域，构成市场经济下政府进行资源配置、提供公共物品的政府性经济组织安排和政府性经济行为的规则体系。一方面，财政是一国政府得以生存的经济支柱，其经济来源是建立在对公民私有财产合法的剥夺之上，这种对公有领域和私有领域的划分，无疑应当取得利益受损方的认可，才能实现和维持国家行为的合法性。另一方面，从经济学角度，财政提供公共物品，必须是任何个人无法排他地占有和消费的物品，否则政府参与市场竞争，不仅是对私人经济自由的侵害，同时也是对源于公民的财政资金的不当使用。因此，政治民主和经济民主集中在财政领域就表现为财政民主。一方面，在政治的领域中，财政民主是公民政治参与和政治沟通的权利的保障;另一方面，在经济的领域中，财政民主是公民基本财产权的保护。
之所以强调财政民主，是因为在我国，一切权力属于人民，人民通过其选举产生的人民代表大会以及其他方式、途径行使管理国家事务、社会事务的权力。如审批预算是宪法等相关法律赋予人民代表大会的一项职权。因此，无论是预算的编制还是审批，均应反映人民之意愿并得到人民代表大会的批准。
贯彻民主原则，一是可以保证公共财政的科学性，使公共财政符合国民经济发展的客观规律，以及真正反映未来年度财政收支情况;二是有利于实现对政府财政收支行为的监督，防止出现随意性。防止政府滥用权力，就必须以公民的民主权利约束国家公共权力。
二、财政民主的制度构建
从理论上看，财政旨在提供公共物品。在现实生活中，为防止财政活动偏离公共利益，保留公民对重大财政事项的决定权，是财政民主的核心和目的所在。财政民主一般表现为财政议会主义，即重大财政事项必须经过代议机构审批。我国《宪法》第2条规定，中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。因此，从渊源上看，财政民主是宪法所规定的人民主权理论在财政法领域的落实和体现。而《立法法》第8条明确规定财政、税收的基本制度只能制定法律，从形式和程序上保证了财政的民主性。
重大财政事项由人民代表大会审查决定也是财政民主的重要体现。除了对财税方面的基本制度制定法律以外，人民代表大会的财政决定权也体现在预算审批上。根据我国《宪法》及《预算法》的相关规定，全国人民代表大会负责审批中央预算，地方各级人大负责审批本级地方预算，这表明，财政民主的基本要求在我国已得到了确认。同时，财政民主还要求赋予人民对财政事项的广泛监督权。这要求财政行为的决策程序、执行过程以及实施效果，须具备公开性、透明性等特点。否则无论预算审批或预算监督，都只会流于形式，公开透明更无从谈起了。细化到具体的财政行为，则表现为财政收入与支出行为的民主化。
(一)支出民主:以公共需要定位财政支出
政府的支出边界到底在哪里，这不是单纯用理论可以解决的问题。虽然古典学派认为政府的活动是一种消费现象，主张缩小财政规模。但新财政思想却认为市场机能在实际经济社会中根本难以发挥，更何况还存在分配不均的问题，若政府不介入几乎无法平息。两种观点都从不同角度反映了市场和政府的界限的模糊性。但事实是，由于政府执行宏观经济职能的需要，财政职权在一定程度上有扩张的趋势，从而引起财政支出的增加。
一般说来，财政支出是国家通过财政收入将集中起来的财政资金进行有计划的分配以满足社会公共需要，是财政职能的具体化，服务于政府职能。基于公共物品理论的分析，既然市场无法有效提供，那么财政支出就是全部公共物品(包括全部纯公共物品和部分准公共品)。只有满足公共需要的事务，财政才应提供资金支持，否则偏离公共物品的政府财政分配行为本质上不能反映公民对公共物品的偏好而不能被视作财政民主行为。因此，财政支出民主首先应当表现为在财政支出决策的达成上，主要反映为人民对政府开支的权力制约和政府经济职能执行的协调和平衡。
(二)收入民主:以公共权力定位财政收入
政府为履行公共职责所承担的财政支出，需要积极谋取财政收入。财政收入，是政府为履行公共职能，满足公共服务要求的财政支出需要，通过国家依法筹措的所有货币资金的总和，一般包括:税收、费、国有资产收益、公债以及罚没等其他形式收入。国家获取财政收入凭借的是公权力，即由立法机关赋予公共部门代表公众行使的强制性的权力。这种强制性权力是在分散决策基础上集体选择的结果，用来解决分散决策难以解决的各种问题。现代民主制下公共部门的任何权力都应通过公共选择程序如投票，由立法机关审批、赋予，否则就是滥权，构成对私权利的侵犯。因此，议会制之所以能够从社会中吸取更多的财政收入，其原因就在于代议制给予了财产权利人参与决策的机会，使他们相信代议机构决定的合法性， 这也是国家获取财政收入的正当性基础。
由此可见，在一个国家的“钱袋子”问题上，财政民主实践了权利与权力之间的良性互动。财政的一系列环节中，从征税开始，到支出、绩效评估和监督，都应该在代表机构的决定与掌控之中，从而依法实现对政府活动的范围、方向和政策目标的监督与有效控制。 用微信扫描二维码分享至好友和朋友圈分享到：
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如何加强和完善财政的法制化民主化建设
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财政民主化滞后于法治化
作者：陈磊
　　法治周末记者 陈磊
　　8月18日，虽然是周末，鲁瑞(化名)仍在单位工作。她的办公桌上立着一份台历，月初和月末的一周都被她用红笔重点标注，提醒处理公司的申报事宜。
　　鲁瑞是市一家公司的财务总监，每月的税务申报是一项常规工作：月初安排公司财务人员通过网络向税务机关申报，税种包括营业税、个人所得税等；月底则安排公司财务人员准备下月的税务申报材料。
　　鲁瑞告诉法治周末记者，跟税务机关打交道将近20年，感觉“越来越规范”。现在，税种和税基是依法确定，发票和账目明明白白，纳税额据此可以直接确定，基本不用和征税人员直接接触。
　　财政法治化程度提高
　　鲁瑞早年毕业于东北一所大学，先是在一家化工集团从事财务工作，后辞职创办企业，去年进入现在的公司担任财务总监。
　　鲁瑞记得，她在华东某省创办企业时，特别在意税务事宜，经常跑税务机关，先是了解税收优惠政策、办理税务申报，确保公司正常运转；后来是尽力与税务机关保持沟通，以便在争取税收优惠时顺利办理。
　　“当时人为因素的影响大。办理税收业务基本靠人工，税款多点少点，征税人员就能说了算。像完税凭证，如果你不要，可能就不给你，征税行为并不是很规范。”鲁瑞回忆。
　　鲁瑞介绍，现在，像个人所得税的完税凭证，税务机关甚至会依法按年度主动邮寄给纳税人核对。
　　市一家金融公司的财务负责人向法治周末记者表示，根据十几年的从业经历，他感觉随着我国税收征管法等法规的完善，无论是网上申报，还是柜面申报，税务机关在正常的税务申报方面比较规范。
　　一位在税务系统工作超过10年的官员向法治周末记者证实，这些年来，税务人员在依法征税方面确实越来越规范。他所在的税务机关，基本上没有税务人员因此受到投诉或者处理。
　　“大家主张权利的意识越来越强，时不时有税务人员因此被追究责任的消息公布，对我们也是一个警示，成为我们防范的首要风险。”该官员表示。
　　这与中国社科院财经战略研究院近日发布的《中国公共财政建设报告2013(全国版)》中的一项调查数据相一致：税务机关依法征税程度达到了69.68分。
　　报告主编之一、中国社科院财经战略研究院(下简称中国社科院财经院)税收研究室主任张斌告诉法治周末记者，税务机关依法征税是政府收入行为法治化的基本体现，税务机关依法征税程度则是评价财政法治化的指标之一。中国公共财政建设指标体系框架中，财政法治化和财政民主化两大指标反映了财政决策机制的公共化程度。其中，财政法治化是用于考评政府财政收支活动适用法律法规约束的指标。
　　2013年度报告披露，财政法治化的得分为64.73分。与2007年首次报告年度相比，该项得分提升了4.97分。
　　评价指标的来源是、中国社科院财经院委托专业的市场调查机构――北京美兰德信息公司在全国范围内进行抽样问卷调查获得。
　　调查在日至8月22日进行，问卷来自中国内地东、中、西三大区域12个地级市，分别对政府部门、事业单位、企业和居民进行实地抽样调研，调研采用进入单位和社区，对相关人员进行面对面访问形式完成。
　　美兰德公司调查部王京解释，在抽选居民样本过程当中，选取的是城市市区年龄在20岁至60岁且文化程度在大专以上的居民，以便更好回答问卷的指标。
　　法治化7指标得分均超60
　　报告显示，2013年度财政法治化7个评价指标中，得分最高的是税务机关依法征税程度，得分最低的是司法机关在财政收支中的作用，所有指标得分均超过了60分。
　　财政法治化指标之一是纳税人权利(如立法听证权、减免税收的申请权等)保障满意度，最终得分是64.36分。
　　对此，前述上海市某金融公司财务负责人表示认同。他介绍说，在日常税务管理方面，像他们公司去申报税收优惠，税务机关一般比较配合，办理速度就快一点。
　　该负责人表示，如果税务机关不配合，办理税收优惠拖上几个月都是正常的，这可能是这项指标得分不高的原因之一。
　　“法律虽然规定你可以享受税收优惠，但审批权在税务机关，并且法律没有规定多长时间内办理完毕，主动权掌握在税务机关手里，你没有办法。”该负责人说。
　　报告披露，企业在被问及“在出现税收争议时，贵单位是否会通过行政复议方式解决问题”时，企业该项打分为67.6分。
　　与此相关的数据是，企业在被问及“在出现税收争议时，贵单位是否会通过行政诉讼方式解决问题”时，企业该项打分为64.56分。
　　两位接受法治周末记者采访的公司财务负责人表示，他们不会采取行政复议或者行政诉讼的方式解决问题。
　　前述上海市某金融公司财务负责人认为：“如果能够私下协商，干吗非得走行政复议和行政诉讼，这种渠道成本也不低，还要拖那么长的时间。再说了，即使这一次你赢了税务机关，以后呢？”
　　前述税务系统官员表示：“10年前或许是这样，但现在形势早变了，不但对税务机关有考核，税收任务还要靠企业完成，我们常常是主动找企业协调解决问题。”
　　鲁瑞和前述上海市某金融公司财务负责人对此说法并不认同，认为即使通过行政诉讼的途径解决税收争议，司法机关所起的作用也不大。
　　2013年度报告披露的调查结果显示，在被问及“您认为法院和检察院在监督政府财政收支中发挥的作用如何”时，被调查对象的打分结果是61.04分。
　　与此紧密相关的调查结果是，在被问及“社会公众对财政收支中立法机关发挥作用的主观感受”时，最终得分为63.27分。
　　就此结果，鲁瑞和前述上海市某金融公司财务负责人都认为立法机关作用有限，前述税务系统官员和一位地级市人大官员刘仁(化名)则认为“有一定作用”。
　　刘仁介绍说，他所在的城市，每年2月举行人代会，审议当年的预算。每年8月，人大常委会一般要审议预算执行情况报告和审计情况专项报告；每年10月，人大常委会还要就前次审议出的问题落实整改情况。
　　“我市人大对财税部门的监督作用，按照10分制打分，我觉得能打6分到8分。”刘仁告诉法治周末记者。
　　财政收支透明度不及格
　　刘仁介绍，他所在的市人大常委会在审议预算及其执行情况报告、审计报告时，会依据现有制度框架给公众提供表达意见的机制和渠道――发布公告，征求公众的意见和建议。
　　比如，该市人大常委会向社会发布公告说，今年8月份，人大常委会要听取相关报告，如果大家有什么意见，可以在几月几日前就这几项工作提出建议和意见。还留下了相关工作人员的电话，以便联系。
　　一旦有人就此提出建议，人大常委会相关工作机构就会进行分析，合理的部分吸纳到审议报告中，同时将结果告知提建议者。
　　张斌告诉法治周末记者，建立怎样的机制将社会中分散的个人对公共需求的偏好转化为社会公共需求，是公共财政制度建设必须面对的基本问题，财政民主化是解决这一问题的基本思路。
　　这种思路反映在年度报告中，是包括财政收支的透明度、获取信息的便利度、参与财政问题的可能性、听证制度的有效性等在内10个指标对财政民主化的考评。
　　报告显示，2013年报告年度，财政民主化的得分为61.57分，低于与此紧密相关的财政法治化得分。报告认为，这说明，中国当前公共财政制度框架建设中，财政民主化的进程仍相对滞后于财政法治化。
　　报告显示，财政民主化的10个指标中，政府财政收支的透明度得分最低，在被问及“您认为目前财政收入与财政支出方面的信息透明度如何”时，被调查对象的打分结果是57.87分。
　　值得注意的是，在四类调查对象中，事业单位调查对象此项打分最高，达到67.4分，而居民调查对象此项打分为52.48分，两者相差15分。
　　与财政收支的透明度密切相关的是获取信息的便利度。报告显示，企业和居民在被问及“从各种渠道(如电视、报纸、网络、广播等)获取关于财政收入与财政支出信息的方便程度如何”时，得分结果是61.39分。
　　刘仁表示：“在我们这里，财政信息的透明度还是很高的。”他解释说，这得益于当地的财政公开改革。现如今，政府年度预、决算，部门预、决算，预算执行等信息都已在政府网站上公开。
　　但并非所有的地方都如此。多年以前，某地一位市民依据政府信息公开条例要看政府的各种账本。他认为这是公民的权利，也是对政府工作的一种社会监督。
　　几经波折，这位市民终于看到了政府账本，一时传为佳话。但此后多年间，该市民归于沉寂。当法治周末记者希望采访他时，他却表示：“我也不想再参与这方面的事情了。”
　　问卷调查结果显示，在反映财政收支问题的积极性上，该项最终得分是62.88分。
　　值得注意的是，总体上，企业反映财政收支问题的积极性(64.39分)高于居民(62.04分)。企业倾向于直接向政府有关部门或者地方人大反映财政支出事项，居民则倾向于通过单位、业主委员会或其他组织间接反映。
　　然而，调查对象被问及“如果您对政府财政收支活动有意见或建议，是否知道如何向政府反映这些意见或建议”时，该项得分为58.11分。
　　与此同时，公众对当地听证制度的实施情况和有效性的判断上，听证制度的有效性得分为61.47分。
　　张斌表示，这几个指标反映出来的现象很有意思，公众参与财政收支活动的意愿很高，但参与财政决策的可能性指标非常低，两者之间的差别表明，公众参与财政收支决策的意愿难以满足。
　　张斌告诉法治周末记者，社会公众的财政决策权主要是通过立法机关财政立法和预算民主制度实现。报告建议：按照税收法定主义原则，税收应当由立法机关制定，以法律的形式存在。但在我国现行税收立法中，行政机关授权立法占了很大比重。因此，随着税制的完善和稳定，应逐步将授权立法确立的各税收法律规范上升为立法机关制定的法律。
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