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[新型农村社会养老保险制度]浅谈我国新型农村社会养老保险制度
作者：停止1024&&时间： 10:55:05
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2013届本科生毕业设计（论文）题目： 浅谈我国新型农村社会养老保险制度学 生 姓 名： 曾晓婷院 系： 管理学院公共管理系专业、班级 ： 公共事业管理1班学 号 ：指 导 教 师：完 成 日 期：二
一 三 年 六月仰恩大学毕业论文（设计）摘 要我国的农村居民面临的社会经济背景与发达国家不同，它处在经济转型的过程中，农村养老保险问题则是中国社会保障制度改革创新的难点和重点。长期以来，我国农村一直依靠传统方式进行养老。而传统的家庭养老模式难以维系广大农村居民的养老需要，同时也制约我国农村经济发展和社会稳定，迫切需要建立一套完整又切实可行的新型农村社会养老保险制度，这已越来越受到各级政府的关注和学者的思考。妥善解决农民的养老问题，借鉴经济发达地区的成功经验，对于完善我国的社会保障体系，统筹城乡经济社会一体化发展，实现和谐社会的建设具有重要意义。因此，本文要通过对我国现行新型农村社会养老保险制度实行中面临的问题进行分析，提出若干具体政策建议，以推动我国新型农村社会养老保险制度的建立和完善。关键词：农村；养老保险；农村社会养老保险；新型农村社会养老保险制度 - I -仰恩大学毕业论文（设计）AbstractRural residents in China facing the social economic background, different from the developed countries, it is in the process of economic transition, problem of rural endowment insurance in China is the reform of social security system innovation difficulty and key. Long-term since, our country rural has relied on traditional ways of nursing. But the traditional family pension mode difficult to sustain the public need, but also restrict China's rural economic development and social stability, it is urgent to establish a set of complete and practical model of rural social endowment insurance system, this already more and more get the attention of various government and scholars thinking. To properly resolve the farmers' old-age problem, draw lessons from the successful experience of economic developed areas, to improve the social security system in our country, urban and rural economic and social integration development, realize the harmonious social construction has important sense. Therefore, this article through active to our country new rural social pension insurance problems undertake an analysis, put forward some specific policy recommendations, in order to promote China's new rural social pension insurance system establishment and the consummation.Key words: R rural social rural social endowment insurance system- II -仰恩大学毕业论文目 录摘要……………………………………………………………………………......IIIAbstract………………………………………………………………………………..III引 言……………………………………………………………………………......1一、农村社会养老保险的概述……………………………………………………… 2（一）养老保险的涵义……………………………………………………………2（二）农村社会养老保险的涵义…………………………………………………..2（三）新型农村养老保险制度……………………………………………………… 2二、我国农村社会养老保险发展历程…………………………………. ……….. … 3（一）我国早期农村社会养老保险的发展…………………………. …………….3（二）我国新型农村社会养老保险的发展……………………………………….. .8三、完善我国新型农村社会养老保险制度的建议………………………………....12（一）建立财政投入机制，逐步增加财政投入……………………. ……………12（二） 开拓养老基金来源渠道,确保保险基金增值………………………. …….12（三） 做好转移衔接工作，满足城市化进程需要……………………………… 13（四） 合理提高农保水平，提高农民参保兴致…………………………………14（五） 明确农保法律地位，保证农保工作有法可依…………………………….14结 语…………………………………………………………………………….15参 考 文 献………………………………………………………………………...16致 谢……………………………………………………………………………..17- III -仰恩大学毕业论文（设计）引 言进入新世纪以来，中国经济和社会发展进入到一个崭新的时期。2004年底，65岁及以上人口占总人口的比例达到了7.6% ，全国人口年龄结构老龄化的程度在加快，出现了“未富先老”现象。我国是个农业大国，中国农村人口占全国总人口的58% 以上，在城市化过程中，农村青壮年劳动力大量涌入城市，进一步加剧了农村老龄化程度。长期以来，我国农村一直依靠传统方式进行养老。然而传统的家庭养老保障模式不但受到我国计划生育政策带来的因子女数减少而照料资源不足的影响，而且也受到社会经济体制变革所带来的农村家庭子女价值观念变化的冲击。与此同时，传统家庭养老保障所依赖的土地经济保障能力，不但因为土地产出的偏低而且也因为人均占有的耕地量的减少而减弱。传统的家庭养老模式难以维系广大农村居民的养老需要。在这种情况下探讨如何建立健全的农村社会养老保险制度，使广大农民在老年来临之时能够得到一份切实的社会保障，是国家面临的一个迫切而又艰巨的问题。本论文要通过对我国现行新型农村社会养老保险制度实行中面临的问题进行分析，提出若干具体政策建议，以推动我国新型农村社会养老保险制度的建立和完善,早日解决农村的养老问题。- 1 -仰恩大学毕业论文（设计）一、农村社会养老保险的概述养老保险是社会保险体系的核心，也是社会保险工作中最庞大的部分。世界各国都非常重视养老保险制度的建设和发展。而我国是一个农业大国，农村社会养老保险则是中国社会保障系统的重要组成部分。开展农村社会养老保险是国家为保障农民老年基本生活而实施的一项重要社会政策，也是国家的一项社会安全政策。加快建立农村社会养老保险制度体系不仅是新阶段下的全面建设小康社会进步的必然要求，也是改革和完善我国社会保障体系的重大举措。（一）养老保险的涵义对于养老保险，各位学者对其的概念界定都大同小异。本文选择下面的概念来对养老保险进行定义。养老保险是由英语“Old-age security or pension”一词释译而来，意为“老年人保障或养老金”。养老保险又称老年社会保险或年金保险，是指在劳动者达到法定退休年龄退休后，从政府和社会得到的一定的经济补偿、物质帮助和服务的一项社会保险制度。[1]（二）农村社会养老保险的涵义农村社会养老保险制度是农村社会保障制度的重要组成内容。关于农村社会养老保险的概念，综观国内有关著作及实践，主要有一下几种：蒋月认为“农村社会养老保险是指由农村居民和农村集体组织共同承担或农村居民个人承担养老保险缴费责任，农村居民年老时按照缴纳养老费的情况领取养老金以保障基本生活的社会保险制度。”[2]这一定义明确了农村养老保险的社会保险性质，但对主体的规定不够清楚，同时，国家在农村养老保险中的角色定位也没有得到说明。上海市在《上海市农村社会养老保险办法》中规定“农村社会养老保险，只有政府主管部门负责组织和管理，农村经济组织、集体事业单位和各劳动者共同承担养老保险缴纳义务，劳动者在年老时按照养老保险费缴纳状况享受基本养老保险待遇的农村社会保障制度。”[3]相比于第一个定义，它明确了缴费义务的主体，但是与第一个定义相同，它也没有指出国家是农村社会保险的重要资金来源。总结上面相关论述指出：农村社会养老保险是指国家以立法的形式，规定由国家、各类农村集体组织和农民个人按一定比例承担养老保险费缴纳义务，为解决农民劳动者在达到国家规定的解除劳动义务的年龄界限，或因年老丧失劳动能力推出劳动岗位后的基本生活而建立的一种社会保险制度。[4]（三）新型农村养老保险制度我国的社会养老保险制度分为城镇养老保险制度和农村养老保险制度。农村养老保险制度的建立虽迟于城镇养老保险制度，但其在我国也已经有20多年的发展历史，到如今，已发展成为新型农村养老保险制度。新型农村社会养老保险制度（下简称新农保）之所以被称为新农保，是相对- 2 -仰恩大学毕业论文（设计）于以前各地开展的农村养老保险而言的。新农保最大的特点是采取个人缴费、集体补助和政府补贴相结合的模式，有三个筹资渠道。特别是中央财政对地方进行补助，这个补助又是直接补贴到农民的头上。我认为它是继取消农业税、农业直补、新型农村合作医疗等一系列惠农政策之后的又一项重大的惠农政策。二、我国农村社会养老保险发展历程（一）我国早期农村社会养老保险的发展1、我国早期农村社会养老保险的发展历程（1）家庭养老保障时期家庭养老是中华民族上下五千年世代传承的民族美德，在中国社会发展史上占有重要地位。中华民族自古就有“尊老、敬老、养老、爱老”的传统美德，儒家倡导的“孝”文化是中国养老敬老的思想源头。传统中国受儒家文化的影响，老年人的晚年生活主要由家庭来照顾，而“孝”则是调节家庭成员赡养行为的主要准则。建国以前的旧中国是一个落后的农业国，一直是以小生产方式为主体的自然经济占主导地位，家庭是社会经济的细胞，承担着生产、生育、赡养等传统的社会功能。在传统的社会里，农民在年老时经济来源主要是依靠子女，其子女责无旁贷地承担起赡养的任务，当他完全丧失劳动能力时，其依赖程度更高。建国初期，国家刚刚经历过了抗日战争和解放战争，又面临着抗美援朝的考验，财力非常紧张，这就决定了当时的老人仍然是以家庭养老保障为主。20世纪50年代初，我国通过土地改革，实现了耕者有其田，激发了农民的生产积极性，农业生产得到了恢复和发展，从而农民有了基本的土地保障，也维持了农村传统的家庭养老。“我国农村经济发展水平相对落后，农民整体素质不高，收入水平低下，同时再加上传统文化观念的影响以及农村的相对封闭，农民养老所采取的主要是孝文化为核心、以血缘关系为纽带、以家庭保障为基础的养老模式。”[5]中国农村地区的广大农民家庭依靠耕作土地获得基本的生存保障，与外界的经济联系和经济交往很少，过着自给自足的生活，于是自然形成了适应这种生产方式的家庭养老方式。而这种家庭养老方式运用非正规的风险调节机制来抵御养老的风险，在家庭内部实现了类似于现收现付方式的养老经济保障，家庭内收入的再分配和风险调节通过家庭收入的代际转移来实现。此外，在传统的自然经济条件下，家庭能有效克服“搭便车”的行为，也能最大限度地节约成本，减少了正式的养老制度供给和实施的费用。综上所述，家庭养老在一定程度上满足了农民的养老需求，但不可否认的是在这种条件下老年人受到的保障是低水平的，而且也是不稳定的，实行的是一种自我保障，或者说是一种非正式的制度安排，更谈不上真正意义上的社会保障。（2）集体养老保障时期- 3 -仰恩大学毕业论文（设计）1957年，我国在农村建立了人民公社制度。人民公社制度最主要特征就是政社合一，人民公社本身既是政权机关又是生产组织，各种制度通过公社－生产大队－生产队的途径贯彻实施。农民以生产队为单位参加集体劳动并领取劳动报酬，老年人还可以参与集体分派的轻活，同样记工分，领取工分粮，直至其完全丧失劳动能力，这样老年人的基本生活就能得到保障。一些地方为了解决一些老年入无人照料的问题，在集体经济好的地方，人民公社建立了敬老院、合作医疗、福利院等简易的社会保障组织，或实施五保户集中供养。经济欠发达地区也实行集中供养，如广西贺州市，通过政府投入、村组集资、社会资助等方式，普遍建立“五保村”，集中供养五保老人，尤其是独生子女户、双女结扎户的老人。由此，与几千年自给自足的自然经济相适应的农村家庭保障功能迅速退化，社会化的、以集体为主导的保证农民最基本生活需要的保障形式形成了。这一时期农村开始由自我经济条件下农户自我保障为主的模式走向以农村社队集体经济为依托、国家适当扶助的社会保障轨道。总的来说，由于农村生产力水平低，社会保障仍停留在低水平上，并且各个地区的保障状况也是不平衡的，绝大多数农民基本上被排除于国家的社会养老保险体系之外，所谓的社会养老也主要集中在集体经济对伤残人和“五保”老人等弱势群体的倾斜，一般的农民养老主要靠家庭保障和土地保障来实现。（3）多元化养老保障时期20世纪80年代农村实行两大重要改革，即计划生育政策和家庭联产承包制。计划生育政策的实行削弱了家庭养老保障的能力，家庭联产承包制的推行，使农村集体经济被家庭经济所取代，集体保障丧失了经济基础，农村养老问题日益突出。因此，在农村建立社会养老保险制度的需求更加迫切。我国对农村社会养老保障制度的探索始于20世纪80年代中期，以1986年沙洲会议把农村养老保险提上政策日程为标志，到目前为止，农村社会养老保险已有20多年的历史，期间大体可分为一下四个阶段：第一阶段：试点阶段（）1986年，根据国家“七五”计划提出的“抓紧建立农村社会养老保险制度”的要求，民政部开始对农村社会养老保障制度建设进行探索。1986年10月，民政部、国务院有关部委在江苏沙洲县(今张家港市)召开了“全国农村基层社会保障工作座谈会”。在会上第一次提出建立农村养老保险，针对我国农村经济不同状况，确定了不同的社会保障工作重点，决定在农村经济发达和经济较发达地区，发展社区型的养老保险制度。1989年，民政部成立了中国农村社会养老保险研究课题组，选择了北京市大兴县和山西省的左云县作为县级农村社会养老保险试点，两县试点中确立了个人、国家、集体三方共同承担社会保险责任的基本原则，这对后来的农村社会养老保险的试点与发展具有十分重要的意义。“据不完全统计，到1989年，全国已有19个省(自治区、直辖市)的190多个县(市、区、旗)进行了农村养老保险方面的探索，800多个乡镇建立了乡(镇)本位或村本位的养老保障制度，参加人数达- 4 -仰恩大学毕业论文（设计）90多万人、积累资金4100万元，已有21．6万农民开始领取养老金。”[6]1991年1月，国务院决定选择一批有条件的地区开展建立县级农村社会养老保险制度的试点。1991年6月，原民政部农村养老办公室制定了《县级农村社会养老保险基本方案》，确定了以县为基本单位开展农村社会养老保险的原则。“从1991年8月开始，民政部在山东省牟平、招远等5县的大规模试点开始启动，仅一个半月的时间，共有30个乡镇、281个村、38家乡镇企业近8万人参加社会养老保险，积累保险金近500万元。”[7]日，民政部正式出台了《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》(以下简称《试行方案》)，确定了“从我国农村实际出发，以保障老年人基本生活为目的；坚持资金个人缴纳为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持；坚持自助为主、互济为辅；坚持社会养老保险与家庭养老相结合；坚持农村务农、经商等各类人员社会养老制度一体化的方向”的指导思想和基本原则，使农村社会养老保险事业又向前迈进了一步。[8]“到1992年年底，全国已有170个县建立起了面向全体农民的农村社会养老保险制度，3500多万农民参加了社会养老保险，共积累保险10亿多元。”[9]1992年12月，民政部在江苏省张家港召开了“全国农村社会养老保险工作会议”，全面总结了在全国近600个县(市)组织大规模试点的经验，标志着我国大规模的农村社会养老保险开始转入在全国范围内进行经验推广的阶段。第二阶段：推广阶段()1993年，国务院批准民政部成立农村社会保险司，各种规章制度与操作方案陆续出台，农村养老保险工作开始全面推广。1994年组建了农村社会养老保险管理服务中心，逐步健全了中央级管理机构。全国有20多个省级人民政府的民政部 门相继成立了农村社会保险管理处，众多基层单位也建立了相应的农村养老保险 管理机构。基本形成了中央部委、省、地、县、乡、村多级工作网络和上下贯通 的管理体系，基本操作程序比较规范，管理制度也在逐步健全。农村社会养老保 险呈现出良好的发展趋势，覆盖面不断扩大，资金积累初具规模。1995年10月，民政部在浙江省杭州市召开全国农村社会养老保险工作会议， 在肯定前一阶段工作成绩的基础上，也检讨了一些地方重发展轻管理的问题，明 确了在有条件的地区积极稳妥地发展农村社会养老保险，并分类指导，规范管理， 力争在2000年初步建立，2005年基本建立农村社会养老保险制度。同时，国务院 办公厅转发了民政部《关于进一步做好农村社会养老保险工作的意见》，并指出： “在农村群众温饱问题已基本解决、基层组织比较健全的地区，逐步建立农村社 会养老保险制度，是建立健全农村社会保障体系的重要措施，对于深化农村改革、 保障农民利益、解除农民后顾之忧和落实计划生育基本国策、促进农村经济发展 和社会稳定，都具有深远意义。各级政府要切实加强领导，高度重视对农村养老 保险基金的管理和监督，积极稳妥地推进这项工作。”[10]此文件的下发，明确了农村社会养老保险的工作方向与发展要求。农村社会养老保险逐步进入平稳发展阶段，农村社会养老保险工作在各地推广范围逐渐扩大，参保人数不断上升。“截止到1997年底，全国农村社会养老保险机构已达2005个，建立养老金保险代办点33140个。全年投保农民已达7452万人，比上年增加了858万人，增加了13％，共有61．4万农民领取了养老保险金。全年保险收入42．2亿元，其中保费收入30．7亿元；全年养老金支出33368万元；积累的农村养老保险基金已达139．2亿元，比上年增加了39．7亿元。”[11]可以说农村养老保险工作从无到有并初具规模，已取得了较大的成绩。第三阶段：衰退阶段()- 5 -仰恩大学毕业论文（设计）1998年政府机构改革，国务院决定将农村社会基本养老保险由民政部移交给劳动与社会保障部，实行全国社会保险的统一管理。这一阶段由于多种因素的影响，全国大部分地区农村社会养老保险工作出现了农村养老保险共济性差，保障水平低下，覆盖面窄；利息的持续下降，社保部门降低了养老储蓄利率标准，损害了投保人的利益，影响了农民的参保积极性；基金的管理也存在较大的风险性，基金运营存在违规操作现象，管理费用负担也过重等。这些都对农村养老保险工作的发展产生了不利影响，甚至有一些地区农村社会养老保险工作陷入停顿状态。政府对这项工作的态度也发生了动摇。因此在1999年7月国务院下发14号文 件(《国务院批转整顿保险业工作小组保险业整顿与改革方案的通知》)(以下简称《通知》)，将农村社会养老保险列入了清理整顿范围，指出：“目前我国农村尚不具备普遍实行社会保险的条件。对民政系统原来开展的农村社会养老保险，要进行清理整顿，停止接受新业务，区别情况，妥善处理，有条件的可以逐步将其过渡为商业保险。”[12]《通知》给农村养老保险带来了极大的震动，农村社会养老保险工作实际上处于整体萎缩滑坡状态，这对农村养老保险的发展产生了消极影响，导致我国多数地区农村社会养老保险工作处于等待观望、业务陷入停顿半停顿状态。(见表2-1)这一阶段农村社会养老保险制度只是在个别经济发达地区，如北京、上海等大城市的郊区农村有所开展。从全国来看，绝大部分农村老年人养老的主要模式仍然是家庭养老。第四阶段：逐步恢复阶段（）从2002年开始农村社会养老保险工作进入了探索建立新型农村社会养老保险制度的新阶段。特别是继党的十六大报告明确提出：“有条件的地方探索建立农村社会养老保险制度”之后，新型农村社会养老保险试点工作开始在全国广泛开展，许多地区按照“因地制宜、分类指导、重点突破、逐步推进”的方针，“保基本、广覆盖、有弹性、能转移、可持续”的要求和“农民个人缴费、集体补助、政府补贴”的三方筹资原则，开始积极探索建立与农村经济社会发展水平相适应、与其他保障措施相配套的新型农村社会养老保险制度。《劳动和社会保障事业发展“十一五"规划纲要》再次强调“建立与农村经济发展水平相适应、与其他保障措施相配套的农村社会养老保险制度”，劳动和社会保障部决定于2006年1月选择北京市大兴区、山东省招远市、菏泽市牡丹区等8个县市区，根据当地实际情况，启动了新型农村社会养老保险的试点工作。在试点工作中，设置了更加符合时代特征和农民需要的创新措施，形成了个人缴费、集体补助、政府补贴的多方筹资机制，建立了随经济发展水平变化的动态缴- 6 -仰恩大学毕业论文（设计）费机制，以及根据收入水平进行调整的待遇给付机制，拓宽了个人账户的发展功能。从2007年开始，一种全新的农村养老保险政策――新型农村社会养老保险政策开始在部分省市区实行。2007年，劳动和社会保障部、民政部、审计署下发了《关于做好农村社会养老保险和被征地农民社会保障工作有关问题的通知》（劳社部发[2007]3l号），以进一步加强对新型农村社会养老保险工作的指导。“到2007年年底，全国已约有2000个县（市、区、旗）不同程度地开展了农村社会养老保险工作，5171万的农民参保，全年共有392万农民领取了养老金，比上年增加37万人。全年共支付养老金40亿元。年末农村社会养老保险基金累计结存412亿元。其中有200多个县（市、区、旗）建立了有政府补贴的新型农村社会养老保险制度。”[13]2、我国早期农村社会养老保险存在的问题我国农村社会养老保险自从试点以来在各地迅速推开，然而在推行过程中也出现了不少问题。这些问题有制度设计本身的，也有政策执行过程中出现的。（1） 缺乏社会互助共济现行的农村社会养老保险实行的是个人账户积累制，而个人账户中的资金属于投保人个人财产，其使用权仅归投保人。也就是说，个人账户积累制养老保险不具备互助共济功能，所以，即使在统一管理区域内，投保人之间也不能互相调剂养老金。这一特点，也是现行农村社会养老保险制度的缺陷之一。此外，如果社会保险覆盖面太小的话，一些诸如机构设置、管理系统、信息系统装备等费用只能在较小的范围内分担，规模经济就很难实现。（2） 覆盖范围有限由于现在农村经济不太发达以及政府财力有限，农村社会养老保险制度主要实在一些经济较发达的地区开展，现行的养老保险走的是“保富不保贫”的路子，目标人群的问题并没有得到根本的解决。我国农村社会养老保险采取的是农民自愿的原则，即鼓励具备投保条件的农民参加社会养老保险。国家在对待这项工作的原则是分类指导，不采用“一刀切”，即“凡是达到全国和全省农民人均收入的农村居民，必须参加养老保险；暗示已经解决温饱，且基层组织比较健全的地方坚持政府积极引导和群众自愿结合；凡是温饱问题还没有解决的地方，暂缓开展这项工作。”[14]未来养老将会面临困难的正是社会养老保险未能覆盖的不发达地区和没有能力投保的贫困农村居民。（3） 现有的养老保险制度缺乏激励机制因为农村社会养老保险主要采用个人账户制度，依靠的是个人账户的储蓄积累，不存在代际之间资金调剂，因而个人账户的积累能力很小，对于农民也没有很强的激励作用。（4） 政府责任缺位在资金筹集方面，制度规定：资金筹集坚持个人交纳为主、集体补助为辅、国家给予政策扶持的原则。个人缴纳要占一定比例；集体补助主要从乡镇企业利- 7 -仰恩大学毕业论文（设计）润和集体积累中支付；国家予以政策扶持，主要是通过对乡镇企业支付集体补助予以税前列支体现。这样，就出现了“只给政策不给钱”的情况。（5） 基金保值增值问题严重因为出于对基金安全性的考虑，养老基金主要只能购买国家债券以及存入银行来实现保值增值，但是这两种途径的保值增值能力并不是非常显著，因此，基金保值增值的压力很大。另一方面，基金还面临流失的危险，地方政府挪用、养老保险机构挪用、违规投资和使用、管理费提取不当等问题，影响基金的保值增值。（6） 管理水平低社会养老保险基金管理具有很强的技术性，同时又具有依法实施的政策难度，因而需要较高的管理水平，而我国目前由于专业人才的缺乏和制度的不完善，机构的不健全，因而出现了很多的漏洞。（二）我国新型农村社会养老保险的发展1、我国新型农村社会养老保险的探索阶段近年来，我国在农村社会养老保险制度方面进行了多年的探索，虽然也取得了一定的成效，但是在老农保制度实施过程中存在着诸多弊端，并没有一个较为成型的制度。根据党的十七大和十七届三中全会精神，国务院决定，从2009年起开展新型农村社会养老保险（以下简称新农保）试点。并于日发布《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》(以下简称《指导意见》，对该项制度的实施所遵循的基本原则、任务目标、参保范围、基金筹集、经办管理等方面的内容，都做出了详细的规定，使得我国新农保工作试点工作进入了一个崭新的阶段。新农保制度建立以后，将会在真正意义上实现基本养老保险的广覆盖，随着该制度的逐步完善和覆盖面的逐步扩大，将使广大的农民群体纳入到了社会养老保障的范围之内，有利于缩小城乡差距，将会使我国建构覆盖全民的社会保障体系的进程大大加快。“2009年试点覆盖面为全国10%的县（市、区、旗），以后逐步扩大试点，在全国普遍实施，2020年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖。”[15]2010年的中央一号文件再次强调了“继续抓好新型农村社会养老保险试点，有条件的地方可加快试点步伐。积极引导试点地区适龄农村居民参保，确保符合规定条件的老年居民按时足额领取养老金。”2010年3月温家宝在政府工作报告中明确提出了“扎实推进新型农村社会养老保险试点，试点范围扩大到23％的县。”同时，还要积极推进农民工参加社会保险的工作。至此，我国新型农村社会养老保险制度正逐步展开，呈现出良好的发展态势。2011年中国社会科学院世界社保研究中心今日在京发布的《中国养老金发展报告2012》显示，“截至2011年底，全国新型农村社会养老保险参保人数已- 8 -仰恩大学毕业论文（设计）经超过了3.26亿人，比2010年增长了217.64%。其中，全国达到领取待遇年龄人数有8921.78万人，比2010年增长了211.67%。由于两者增速相差不大，所以，全国达到领取待遇年龄人数占参保人数的比例也只下降了0.52个百分点，2010年为27.85%，2011年为27.33%，新型农村社会养老保险制度扩面工作取得了重大进展。”[16]2、新型农村社会养老保险制度的典型模式目前，全国已有不少地方纷纷展开对新农保制度的探索和试点，总结已开展试点地区新农保制度建设的经验和教训，分析比较其中具有典型性的制度模式，本文则选择苏州、青岛等地区进行比较分析，希望能够通过对已形成的模式寻找完善新农保制度的措施。（1） 苏州模式：政府主导下的“一个体系、两种办法苏州市位于我国乡镇企业发达、以集体经济为主的苏南地区。从1984年起，苏州就建立起面向乡镇企业职工，以社会统筹为主，不设置个人账户由农村合作经济组织管理的农村合作养老统筹制度。1986年以后，苏州成为我国首批农村社会养老保险试点地区之一。2003年苏州市颁布了《苏州市农村基本养老保险管理暂行办法》（苏府［2003］65号），以“坚持国家、集体和个人共同承担；坚持权利和义务相对应；坚持全市基本框架相对统一，各地根据自身经济能力分步实施”为原则，建立起了农村基本养老保险制度。苏州模式是在统一的社会保障体系下，针对两类人群实行两种不同的养老办法，把从事农业生产的农村劳动力纳入农村基本养老保险；农村各类企业及其从业人员参加城镇企业人员参加城镇企业职工基本养老保险，而将从事农业生产为主的农村劳动力纳入农村基本养老保险。到2006年年末，苏州市农村劳动力参加农村和城镇基本养老保险的参保率高达91%，农村老年居民享受社会养老待遇或养老补贴的覆盖率高达96%，养老补贴待遇为80－150元/月。[17]至此，苏州基本实现了农村劳动力参保全覆盖。但是它仍然存在一些缺陷，首先，财政筹资压力大。政府的责任过重，过高，担负着对农村养老保险的补贴、老年农民养老补贴和支付农保经办机构的日常管理费用。然后，基金管理和运营层次低，保值增值困难。（2）青岛模式：全覆盖、分层次、政府主导、多元筹资青岛市从1992年开始实行传统养老保险制度，1997年青岛市人民政府颁布了《青岛市农村社会养老保险暂行规定》，但是知道2003年参保农民只有50万人，覆盖面不到应参保人数的20%。[18]自2003年下半年起，青岛市开始探索建立新型农村社会养老保险制度。青岛模式是一种以政府扶持和有限补助为特征的行政支持模式。这种模式坚持个人缴费、集体补助和政府扶持相结合，多渠道筹集基金；坚持个人账户与社会统筹相结合、权利和义务相统一，充分调动农民参加农村社会基本养老保险的积极性；坚持个人自愿与政府倡导相结合，分步实施，稳步推进。“从2003年开始探索建立新型农村养老保险制度到2008年4月底，全市参保- 9 -仰恩大学毕业论文（设计）农民达56.4万人，养老保险基金累计收入28亿元。”[19]青岛模式的全覆盖、分层次、政府主导与参保灵活性、多元筹资等制度设计的特征正是新型农村社会养老保险制度建设所追求的目标，但是现行制度在政策设计和安排上还存在一些不足，影响了制度的可持续发展。一是财政补贴实行按比例又兜底的办法，政府财政压力大。二是在经济基础薄弱，农村人口基数大的少数地区，一些农民伤未参保。三是尚未对关于如何实现农保和城保之间的转移和接续做出具体的规定等。以上两种模式可以分别看作中国农村养老保险制度发展的两个不同阶段模式，青岛模式是中国农村养老保险制度进入初级阶段的主要模式，苏州模式则是建立在经济高度发达基础上的高级阶段的主要模式。3、我国新型农村社会养老保险制度面临的问题新型农村社会养老保险制度是在针对原制度设计中存在的弊端基础上制定的，制度设计具有科学性、合理性和创新性，为全民养老保险指出了一个方向。但是，我们也必须清醒地看到，虽然新农保制度已经初步走向实践，但在试点、推广、巩固的全过程中又面临着一系列问题的考验，这些问题应引起我们足够的重视，只有根据实际情况不断优化，才能保证我国新型农村社会养老保险制度的可持续发展。（1） 资金筹集难度大，财务可持续性低根据《指导意见》规定新农保基金由个人缴费、集体补助、政府补贴构成。然而，现阶段我国农民收入普遍偏低，缴费能力不强，农民的参保积极性在很大程度上取决于集体补助和地方财政补贴的落实到位。当前，我国集体经济成份总量低，拿出资金来补助“新农保”仍是难题，集体补助在许多地区等于一句空话。所以，政府补贴对于收入有限的农民为参与主体的农村社会养老保险显得尤为重要。可以说政府能否支付补贴成为了决定新农保能否持续的关键。但对于仍处于发展中国家的中国，地方政府普遍财政吃紧，尤其在取消农业税以后，地方财政能力严重削弱。即使中央财政给予东部经济发达地区50%的补助,即使，经济发达地区有着比西部更加雄厚的经济实力，可是对于将要长期实行的农保制度，这笔费用一定会给政府的财政带来压力。（2） 基金运营与管理存在问题，保值增值渠道狭窄新农保在基金的管理与运营及风险管理方面并没有创新，依旧沿袭了社保基金的有关管理机制和运营渠道，仍以县级为统筹单位，保值增殖主要靠购买国家财政发行的高利率债券和存入银行，不能直接用于投资。如此就产生农保基金的保值和增值难的问题。近年来“一年期存款利率”常常是低于物价上涨指数，譬如2008年，CPI的上涨幅度是5.9%，而一年期储蓄利息却不过4.14%。而2009年一年期定期存款利率已经降到2.25%。[20]绝大部分基金的管理、运营集中在一般不具备相应的基金管理人才、技术和投资主体资格的区县一级，县级统筹，使得基- 10 -仰恩大学毕业论文（设计）金分散、运营层次低、社会化程度低、基金调剂范围小，难以形成规模效益；体制上存在政事不分的弊端，县级农村养老保险经办机构实际上担当了管理者和投资者的双重角色；容易致使违规存放农保基金、违规投资和违规使用现象的发生。并且由于缺乏健全的监管机制，导致农村养老保险基金管理风险难以得到有效控制。（3） 制度间有效衔接性差新农保制度是农村养老保障体系的一个子系统，作为整个农村养老保障体系的一部分，新农保制度的顺利推行必须协调好与其他制度之间的关系。尽管目前各种农村保险重点保障的人群不同，但在农村现实中，多项制度并行无法统一，制度的重叠交错现象严重，由此会产生多种制度在同一保障对象身上的聚焦。首先，造成保障对象无所适从或者缴费负担过重，给农民的流动造成极大的障碍，其次，会导致管理混乱和不必要的人力、财力等的浪费，而且会最终导致社会养老保险城乡一体化的目标难以实现。再次，会造成一部分农村居民养老待遇水平偏高，使养老资源的分配缺乏公平性。“在城镇职工基本养老保险制度衔接方面，尽管确定了体制转轨，但并未形成合理的转轨成本筹集与分担机制，能否实现农村养老保险制度与城镇职工的养老保险制度的平稳过渡，把乡镇企业职工纳入城镇职工的养老体系，试点结果是否具有推广性尚待观察。”[21]另外，新农保制度与城镇职工基本养老保险制度在责任分担结构方面存在差异，且统筹部分的出资方、缴费标准以及年限计算有所不同，转化成本巨大，对于两种制度转换后基本养老金的出资责任方没有明确规定。这些都为制度的转化设置了障碍，不利于社会养老保险制度城乡一体化目标的实现。目前，我国“地方新农保”制度模式差异巨大，制度的碎片化的趋势日趋严重，要实现与新农保制度的转换，既要考虑到付出巨大的转型成本，又要保障参保农民的合法权益。一方面，有些地区刚建立“地方新农保”制度，不利于当地制度的稳定。另一方面，有些“地方新农保”制度模式先进，做法科学，更有利城乡一体化目标的实现，如何合理的与新农保制度转化，这些问题都值得我们进一步的思考。（4） 保障水平低、参保率不高根据《指导意见》规定：中央确定的基础养老金标准为每人每月55元。地方政府可以根据实际情况提高基础养老金标准，对于长期缴费的农村居民，可适当加发基础养老金，提高和加发部分的资金由地方政府支出。这55元基础养老金由国家财政全额支付，成为了新农保的一大亮点，也是吸引农村居民参保的重要政策。但是，55元的基础养老金待遇水平相对于现在人民的生活而言是较低的。“2009年我国农村居民家庭人均纯收入突破了5000元，新农保中每年660元的个人基础养老金补贴仅占家庭人均纯收入的比例为13.2%，较之当前我国城镇职工基本养老保险不低于20%的基础养老金可见其保障水平是较低的。”[22]这种情况- 11 -仰恩大学毕业论文（设计）在经济发达地区就更显得没有吸引力了，至多只能体现其鼓励作用。正因如此，近年来参保率虽然节节攀升，但是参保率实际并不乐观。“今年春节前后，华中师范大学中国农村问题研究中心受全国社科规划办委托，对全国20个省68个试点县（市）68个村庄的1942个农户进行新农保政策试点情况的调研。根据调查报告，68个被调查村庄的参保率为57.59%，也就是说，有超过40%的符合条件老人尚未参加新农保。”[23]（5） 缺乏健全的法律规范，制度不稳定在我国农村社会养老保险制度已实施多年，却至今仍未出台一部专门的综合性法律加以规范，难以适应农村社会养老保险发展的需要。主要表现在农村社会养老保险制度立法工作严重滞后、立法层次低、立法体系不健全、法律的监督和实施机制薄弱等方面。虽然劳动和社会保障部下发了《指导意见》，但是目前正积极开展的新农保制度尚处于试点阶段，也仅仅是停留在政策层面，尚未上升到法律法规高度，缺乏必要的法律依据和保证。各个地方新农保制度的建立也只是依据一些地方性法规，有的地市只是勾画了一个制度框架，下面的县市却自行其是，内容不一，致使现阶段某些新型农村社会养老保险工作甚至成为基层政府政绩意志的体现，而并非政府与农民之间一种稳定的契约关系，不利于以后制度的衔接和统筹层级的提高。三、完善我国新型农村社会养老保险制度的建议我国幅员辽阔，农村人口众多，各地的经济和社会发展水平不一，人口结构复杂，新型农村社会养老保险制度的建立和完善必将是一个长期过程，不可能一蹴而就。而经济发达地区现有的农保模式有些已经注意到了可能面临的问题，并采取了一些措施，但有些也还是暗藏问题，没有予以解决。总结各种模式的发展趋向以及出现的问题，这里对于完善新农保制度给予一下几点建议：（一） 建立财政投入机制，逐步增加财政投入各级财政应当按财政收入比例支持农村的社会保障,提高农民的养老金待遇。各级财政要支持新型农民养老保险制度的建立和发展，以降低农民参保门槛，提高保障水平。要按照党的十七大报告提出的“发展为了人民，发展依靠人民，发展的成果由人民共享”的要求，在新型农民养老保障资金筹措中，坚持政府财政与农民共同出资，并由财政投入为主渠道，并随着财政收入的增长而逐年增加。（二） 开拓养老基金来源渠道,确保保险基金增值想要新农保制度能够持续的实行下去，最重要的就是基金来源充足以及基金能够保值、增值。在基金来源方面，首先要要切实履行国家、集体和个人三方共同筹资的原则。要通过各种宣传，动员农民积极参与投保并且提高参保的资金投入档次；要落实集体补助的发放并提高集体补助在保险基金中所占的比重；要加大政府的扶持力度，尤其应当加大政府在资金支持方面的责任。其次需要开拓其- 12 -仰恩大学毕业论文（设计）他渠道来增加养老基金的来源。对此，借鉴世界上其他国家在这方面的一些成功做法，大概有三种渠道。一是发行农村养老保险债券。通过发行农村养老保险债券，将社会上的部分闲散资金集中起来，在一定时期内让渡给国家使用，以此缓解压力过重的农村养老保险资金来源问题。二是发行社会保障彩票。社会保障彩票的操作可以参照福利彩票。这种方法也是集中社会闲散资金的很好办法。三是申请政策性调节贷款。即由农村社会养老保险基金的管理机构――民政部门，向中央银行申请政策性调节贷款，等资金周转过来时再以其投资收益予以低利返还。这种政策性调节贷款不以盈利为目的，利率较低，具有政府扶持的性质。基金要能够保值增值离不开好的运营与管理。为规范农村社会养老保险基金的管理，政府应制定几点措施:一是加强对养老保险基金会计核算和监督检查。农保基金暂存款、暂付款按规定列出明细账目，并定期进行清理核算，做到账目清楚:二是加强养老保险基金预决算管理;三是加强对养老保险基金财务会计管理。实行内部监督，管理机构使用养老保险资金必须由负责领导审批;基金账户和经费账户分开，独立核算，支票和印鉴相互分离;四是加强农保会计报表的审核管理。除此之外，还要逐步完善财政和审计等有关部门组成的外部监督机制，以确保农村养老保险基金的安全。在基金投资运营方面，因为涉及人才、信息、投资能力等因素，受各方面影响。因此,可以考虑将养老保险基金全部或部分上缴,由省级部门负责保值增值并承担责任。省级部门不能实现保值增值的,可以将基金交由全国有关机构管理。在农村养老保险基金运营模式从国家经营向基金管理公司经营的转变过程中,政府必须承担最终担保。同时，必须要通过各种途径来使养老金保持增值。应当降低农村养老保险基金在银行存款中的比例，转向开发其他一些投资、收益方式。这些投资方式必须要根据经济发展状况不断进行创新和调整，在安全性、流动性和收益性三个原则之间寻求最佳组合，以确保农村养老保险基金的保值增值，从而保障投保农民的利益不受损失。（三） 做好转移衔接工作，满足城市化进程需要现如今城市化进程和农村工业化、农村人口非农化的加快，这就需要在农村社会养老保险制度与城镇社会养老保险制度之间增加相互协调和相互衔接的机制。为了新农保制度与其他社保政策之间必须可以相互转换、衔接。就要做到：“一是要预留制度接口,制定与其他社保政策的详细转换办法。在省级范围内制定统一、规范和切实可行的操作流程,规范转换、衔接的操作办法,解决不同社保政策间、不同地区间的基金结算问题。二是完善养老保险金的计发办法,把农村居民在各个不同时期形成的养老保障权益都予以体现。三是加快全国社会保险信除了要做好与其他社保的衔接、转换，还要做好地区间农保制度的衔接。这就需要考虑 制度的整体性和长期发展的统一性,防止新型农村社会养老保险制度“碎- 13 - 息化联网建设,为省际间农保与其他社保政策间的转换、衔接提供技术支持。”[24]仰恩大学毕业论文（设计）片化”。（四） 合理提高农保水平，提高农民参保兴致一个合理的农村养老保险给付水平，既要保证能真正发挥保障作用，又要考虑到各地的人均财力和农民人均年收入的实际水平。因此，新农保待遇水平既要结合城镇企业职工基本养老保险、被征地农民养老保险、城镇居民养老保险、最低生活保障标准等因素,又要考虑农民养老应以农民家庭养老、土地养老为主,农村社会养老保险为辅的这一特性综合考虑确定。并且应当高于各地农村最低生活保障标准一个档次为原则，如果水平过低,起不了养老保障的作用,制度也没有吸引力。要避免“老农保”待遇只有几角、几元的尴尬境况。水平过高,基金也无法支撑。对于缴费年限长的,如超过15年的,每增加1年缴费可以给予基础养老金1%－2%的奖励。同时，新农保的待遇水平不能一成不变，必须跟随经济的发展（五） 明确农保法律地位，保证农保工作有法可依 而适当提高，使农保政策跟随时代的脚步。我国到目前为止还没有一部单独的农村养老法，有关农村养老的问题散见于《老年人权益保护法》、《保险法》等之中。而在最新修订的《社会保险法》中，也仅仅是对新农保有所提及。这种分散的规定方法不仅容易造成彼此的不协调，影响农村养老制度的实施，甚至会影响参保率。有人做过一项关于农民未参加农村社会养老保险的原因的调查，其中“投保周期太长，怕政策有变，到期不兑现”一项得票最高。[25]可见，没有法律的保障，参保率将难以上升。用法律的刚性保证政府财政的投入不缩水并且逐步增加，把政府的扶持和责任落到实处，通过立法健全基金监管和审计制度，保证新农保基金的保值增值和防范资金流失或滥用，保证“新农保”资金流动的充足、高效，从而保障农民的利益。将农民普惠制养老金制度纳入“新农保”的立法条款中，以法律的强制性保证这项惠民政策的稳定性、长期性和可持续性。同时，各地可依据当地自身的经济社会发展情况，在国家制定的法律法规基础上，制定地方性农村社会养老保险办法，尽快把农村社会养老工作纳入法制化轨道。- 14 -仰恩大学毕业论文（设计）结 语建立新型农村社会养老保险制度，是加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系的重要组成部分，体现了国家对“三农"问题的关注，这对保障农民老年的基本生活，推动农村经济的发展、社会的全面进步以及逐步缩小城乡差距，维护农村社会稳定有着重大意义。我国地区发展不平衡，城乡差距较大，各地经济发展水平、经济承受能力及农民的保险意识等方面都存在诸多差异，因此建立起完善的新型农村社会养老保险制度是个庞大的系统工程，在短期内不可能实现城乡统一的社会养老保险制度。所以我们应该在大力推进新型农村养老保险试点工作时，应在总结过去的经验和教训的基础上，不断发现新制度实施过程中存在的问题与不足，并依据不同试点地区的实际情况不断的加以完善和健全，为新型农村社会养老保险制度的普及和推广提供重要的典型示范作用。从我国经济发达地区农村社会养老保险的创新模式来看，本文选取了青岛和苏州两个地方的模式进行优缺点分析，提出了一些完善新农保制度的措施。此外，新型农村社会养老保险制度的建立与完善还受到其他一些因素的制约，诸如传统文化、伦理、价值观等非经济因素等，这需要进一步去深入研究。本人才疏学浅，可借鉴的研究成果不多，且研究方法有限，缺乏实践经验，在许多问题上存在着不足之处，还需要进一步研究探讨，期望广大专家和学者批评指正。- 15 -仰恩大学毕业论文（设计）参考文献[1] 曾煜.新编养老保险实用指南[M].中国建材工业出版社，2003.[2] 蒋月.社会保障法概论[M].法律出版社，1999.[3] 上海市农村社会养老保险办法第二条，2002[4] 安增龙.中国农村社会养老保险制度研究[M].中国农业出版社，2006.[5] 李宏，单学勇.农村养老保障：从“家庭”到“社会”[J].经济与管理，2004，（09）：11[6]宋士云．中国农村社会保障制度结构与变迁()[M]．北京：人民出版社，2006．[7]庹国柱，王国军．中国农业保险与农村社会保障制度研究[M]．北京：首都经济贸易大学出版社，2003．[8]何英华.新型农村社会养老保险制度问题及对策探析[D].2010年河南大学硕士论文.[9]邓大松，刘昌平．新农村社会保障体系研究[M]．北京：人民出版社，2009．[10] 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谢在仰恩大学的求学过程中，感到受益非浅。在这里，要着重感谢我的论文指导老师侯冬梅老师，这篇从选题、结构安排到语言的表述等方面都得到了侯老师的细心指导，她深厚的学术造诣、清晰严谨的思路、简洁明了的语言风格给了我又一次学习提高的机会，给我的论文课题指引了明确的方向，同时对论文涉及到相关问题的把握上使我有了更高的认识，形成了系统明晰的思路和方向；在一些细节上，侯老师也给我提出了具体的修改意见，体现了仰恩大学教书育人的深厚底蕴和良好学风，在此向我的导师侯冬梅表示深深的谢意!还要感谢我们公共管理系的所有老师，感谢他们四年来对我的教育和培养。感谢我的同学们，他们的勤学好问、互助鼓励激励着我与他们共同进步；还要感谢我的家人对我的支持、关心、鼓励和帮助，他们不仅给了我潜心学习的机会，更与我一起分享奋斗的艰辛和成功的喜悦。- 17 - 欢迎您转载分享：
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